Dómstólaleit

Í tillögu að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum lagningar hringvegar um H hafði V lýst þremur framkvæmdakostum. Áfrýjendur lögðu fram tvo framkvæmdakosti til viðbótar, sem þeir færðu rök fyrir að metnir skyldu samhliða kostum V. Í tillögu að matsáætlun sem V sendi til S í október 2006 var fjallað um þá framkvæmdakosti sem áfrýjendur lögðu til og hafnað að þeir yrðu teknir til mats. Í ákvörðun S 5. desember 2006 var fallist á matáætlunina með athugasemdum. V kærði ákvörðunina til umhverfisráðherra, sem með úrskurði 11. maí 2007 féllst á kröfu V um að felldur yrði úr gildi sá hluti hennar sem meðal annars laut að því að V skyldi meta framkvæmdakosti sem áfrýjendur höfðu lagt til. Áfrýjendur höfðuðu mál og kröfðust ógildingar á úrskurði umhverfisráðherra. Talið var að ekki væru slíkir formannmarkar á úrskurði umhverfisráðherra að ógildi varðaði. Þá var fallist á þá niðurstöðu héraðsdóms að framkvæmdaaðili hefði forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylltu markmið framkvæmdar, enda væri mat hans í þeim efnum reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Ekkert hefði komið fram í málinu er gæfi til kynna að leiðaval V hefði ekki verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. V hefði rökstutt að önnur leiðin, sem áfrýjendur lögðu til, stytti leiðina minna en aðrir kostir, umferðaröryggi væri áfátt þar sem hún lægi nærri þéttbýli og á henni væru margar tengingar við hliðarvegi. Talið var að þessi sjónarmið væru málefnaleg og vörðuðu tilgang og markmið framkvæmdarinnar með þeim hætti að ekki yrði haggað því mati framkvæmdaaðila að hafna þessum kosti til mats. Þá hefðu áfrýjendur ekki hrakið þau rök að hin leiðin væri innan þess öryggissvæðis sem krafist væri vegna flugvallarins. Var talið að þetta væri málefnaleg forsenda til að hafna sérstöku mati á þessum kosti. Þá fælist í úrskurði umhverfisráðherra að tvær aðrar leiðir, sem deilt var um, kæmu til mats með óbeinum hætti og því væri ekki forsendur til að ógilda hann á þeim grunni að þessar leiðir yrðu ekki metnar. Voru V og Í sýknuð af kröfum áfrýjenda.

Aðilar deildu um lagningu vegar í gegnum skóginn T. Leiðin var nefnd leið B og var ein þriggja leiða sem V lagði fram til mats í 2. áfanga lagningar Vestfjarðavegar. Skipulagsstofnun lagðist gegn vegi um T í úrskurði 28. febrúar 2006, þar sem vegagerð ásamt tilheyrandi efnistöku í T myndi að mati stofnunarinnar hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. V kærði úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Taldi V úrskurðinum áfátt hvað snerti umfjöllun um umhverfisáhrif og ávinning af lagningu vegar samkvæmt leiðum B og C. Ekki gæti talist ásættanleg niðurstaða að hafna leiðinni sem best væri með tilliti til umferðaröryggis á svo veikum grunni sem gert hefði verið. Umhverfisráðherra kvað upp úrskurð 5. janúar 2007, þar sem fram kom að þegar umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar við leið B væru virt að teknu tilliti til þeirra mótvægisaðgerða sem settar væru fram í úrskurðarorðum og vægi umferðaröryggis féllist ráðherra ekki á að áhrif leiðar B væru umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi b. liðar 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Var leið B heimiluð, en með sex skilyrðum. Stefndu höfðuðu mál til þess að fá ógiltan þennan hluta úrskurðar ráðherra. Reistu þeir kröfu sína á því að á úrskurði ráðherra hefðu verið verulegir annmarkar. Ekki var fallist á að formannmarkar hefðu verið á úrskurði ráðherra. Stefndu reistu ennfremur kröfu sína á því að með úrskurðinum hefði ráðherra farið út fyrir heimild sína með því að fallast á leið B með tilliti til umferðaröryggis. Mótmæltu þeir því að áhrif framkvæmdar á umferðaröryggi vega væru meðal þeirra þátta sem fallið gætu undir skilgreiningu á hugtakinu umhverfi í skilningi laga nr. 106/2000. Talið var að tilhögun framkvæmdar V eftir leið B hefði meðal annars augljós áhrif á vegalengd og ferðatíma milli staða, snjóhreinsun og hálkuvarnir, slysahættu og umferðaröryggi og fleira sem gæti skipt máli við heildarmat á hagkvæmni framkvæmdarinnar. Eðli máls samkvæmt ættu slík atriði það sammerkt að vera grundvallarþættir í tilgangi og markmiði vegalagningar. Af þeim sökum gætu þau ekki jafnframt talist sjálfstætt til afleiðinga slíkrar framkvæmdar, sem horft yrði til við mat á umhverfisáhrifum hennar, en til þeirra mætti líta við mat á því hvort veitt skyldi leyfi fyrir henni. Þótt atriði þessi hefðu áhrif á aðstæður manna, samfélag þeirra, heilbrigði og atvinnu, gætu þau af þessum sökum ekki talist til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000. Væri tekið tillit til umferðaröryggis nýja vegarins væri því tekið tillit til þáttar sem í raun væri ávinningur af framkvæmdinni en umhverfisáhrifin yrðu áfram óbreytt. Var því fallist á kröfu stefndu.

S kvað upp úrskurð 24. maí 2006 í annað sinn um mat á umhverfisáhrifum vegna lagningar vegarins G milli L og Þ í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en umhverfisráðherra hafði fellt fyrri úrskurð S úr gildi 28. júní 2005. S féllst með fjórum skilyrðum á fyrirhugaða framkvæmd samkvæmt öllum leiðum, sem V lagði fyrir. P, einn eigenda jarðarinnar M, sem fyrirhugaður vegur átti að liggja um, kærði úrskurð S til umhverfisráðuneytisins. Með úrskurði umhverfisráðherra 10. maí 2007 var staðfestur úrskurður S að viðbættu einu skilyrði. P fór fram á endurupptöku málsins en því var hafnað. Höfðaði hann því mál og krafðist þess að ógiltur yrði fyrrgreindur úrskurður umhverfisráðherra. P reisti aðalkröfu sína í fyrsta lagi á því að mat á umhverfisáhrifum G hefði átt að fara eftir lögum nr. 106/2000 eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Málsmeðferðin hefði því verið ólögmæt. Lög nr. 74/2005, sem breyttu ferlinu, þar á meðal hlutverki S, öðluðust gildi 1. október 2005, en skýrsla V um mat á umhverfisáhrifum veglagningarinnar hafði borist í tíð eldri laga óbreyttra. Hafði V óskað eftir því að meðferð matsins fylgdi eldri lögum. Í 17. gr. laga nr. 74/2005 var ákvæði um lagaskil þar sem fram kom að ef matskýrsla hefði verið send S fyrir gildistöku laganna væri heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum. Var talið að S hefði verið heimilt samkvæmt 17. gr. laga nr. 74/2005 að verða við ósk V. P reisti kröfu sína ennfremur á því að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur til að fjalla um matsskýrslu V sökum þess að sonur hans hefði komið að gerð hennar sem starfsmaður verkfræðistofunnar, sem annaðist mat á umhverfisáhrifum G og skrifaði matsskýrsluna undir verkstjórn V. Fyrir lá að sonurinn sinnti ritstjórn matsskýrslunnar en fyrir Hæstarétti var því lýst að hann hefði verið tengiliður milli verkfræðistofunnar og S. Ekki var talið að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur af þessum sökum, enda væri sonur hans hvorki fyrirsvarsmaður verkfræðistofunnar né hafði hann haft sérstakt umboð til að koma fram fyrir hönd hennar eða V í matsferlinu. Þá var því hafnað að andmælaréttur og upplýsingaréttur P hefði verið brotinn, þar sem umhverfisráðuneytið hefði hvorki gefið honum kost á að tjá sig um hvort kæra hans væri tæk til meðferðar né kynnt honum umsagnir aðila um það efni. Í kæru P hefði falist augljóslega sú afstaða að hann teldi ráðuneytið bært til að úrskurða í málinu og því hefði ekki verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa honum kost á að tjá sig um það efni. Loks var hafnað þeirri málsástæðu P að málið hefði ekki verið nægilega upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp úrskurðinn 10. maí 2007 og að byggt hefði verið á ákvæðum reglugerðar nr. 650/2006 um framkvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns, sem hefði öðlast gildi eftir að S kvað upp úrskurð sinn. Þá var hafnað varakröfu P um að fyrrgreindur úrskurður yrði ógiltur að því er varðaði leið 7 vestur E að Þ. Var V sýknuð af kröfum P.

D og R áttu jörðina B. Næstu jarðir sunnan B voru P og K sem voru í eigu íslenska ríkisins. Árið 2002 hóf V undirbúning að gerð nýs vegar. Tveir kostir lágu fyrir um legu vegarins, annars vegar yfir B og síðan K en hins vegar yfir P og síðan K. Síðar varð til hugmynd að nýrri leið sem vék af fyrst nefndu leiðinni á kafla. Reis ágreiningur um hvaða leið skyldi valin. Sveitarfélagið N gaf út framkvæmdaleyfi til V vegna vegar sem lá yfir B. D og R bönnuðu allar framkvæmdir á jörðinni B. Neytti V þá eignarnámsheimilar 45. gr. þágildandi vegalaga nr. 45/1994. Höfðuðu D og R mál gegn N og V og kröfðust ógildingar á veitingu framkvæmdaleyfis N til V og eignarnámi V á hluta jarðarinnar B. Ekki var talið sýnt fram á að N hafi brotið reglur stjórnsýslulaga við veitingu framkvæmdaleyfis til V. Hafi leyfisveitingin því ekki verið haldið slíkum annmörkum að varðað gæti ógildingu leyfisins og var N sýknað af kröfum D og R. Talið var að yfirmaður V eða löglærður fulltrúi í umboði hans hafi verið bær til að taka ákvörðun um eignarnám á grundvelli vegalaga. Þá var þeirri málsástæðu hafnað að engin lögmæt ákvörðun um eignarnám hafi verið tekin. Talið var að eignarréttur D og R hafi verið varinn af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar sem heimili því aðeins skerðingu þess réttar að almenningsþörf krefji, en við mat á því verði að gæta meðalhófs. Ef unnt hafi verið með ásættanlegum hætti að ná markmiði framkvæmdarinnar með því að leggja veginn um eigið land ríkisins hafi V borið að fara þá leið. Litið hafi verið svo á við mat á umhverfisáhrifum að allar veglínur sem til greina hafi komið hafi verið ásættanlegar. Um tiltekin atriði við leið yfir P og síðan K hafi verið ívið meiri ókostir en af hinum leiðunum, en sá munur hafi verið óverulegur. Umhverfisáhrif hafi því ekki getað réttlætt ákvörðun V um að leita eignarnáms. Fullyrðingar V um kosti þeirrar leiðar sem valin var af svokölluðum vegtæknilegum ástæðum og að kostnaður af henni væri minni voru ekki taldar studdar neinum gögnum. Málsástæða V um að vegalengdir milli þéttbýliskjarna yrðu styttri við þá leið en hinar var talin haldlaus. Þá yrðu sjónarmið ábúenda P og K um vegleið með engu móti lögð að jöfnu við afstöðu eigenda jarðanna, en D og R hafi eindregið lagst gegn því að verða sviptir eign sinni. Var skilyrði stjórnarskrárinnar um almenningsþörf ekki talið hafa verið uppfyllt til þess að V gæti beitt eignarnámi gagnvart D og R. Var krafa þeirra um ógildingu eignarnámsins því tekin til greina.

O o.fl. stefndu Í og V og kröfðust þess að felldur yrði úr gildi sá hluti úrskurðar fyrrverandi umhverfisráðherra þar sem fallist var á leið B í 2. áfanga Vestfjarðarvegar. Skipulagsstofnun hafði áður hafnað umræddri leið B en sá úrskurður var kærður til umhverfisráðherra sem féllst á hana. Héraðsdómur vísaði kröfu O o.fl. á hendur Í frá dómi og kröfðust þeir endurskoðunar á þeim úrskurði fyrir Hæstarétti. Úrskurður umhverfisráðherra sem mál þetta var höfðað um fól í sér heimild handa varnaraðilanum V til nánar tiltekinnar framkvæmdar. Óhjákvæmilegt var því að beina máli um ógildingu úrskurðarins að V. Í dómi Hæstaréttar sagði að ekki væri unnt að fallast á að O o.fl. væri heimilt að beina kröfum sínum að V og Í sameiginlega án þess að fyrir því væri lagastoð. Sameiginleg aðild þeirra að málinu þótti hvorki verða studd við 1. mgr. 18. gr. né 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Að þessum kostum frágengnum þótti aðild Í ekki geta komið til álita nema eftir ákvæðum 21. gr. laga nr. 91/1991 en þá leið höfðu O o.fl. ekki kosið að fara. Var hinn kærði úrskurður því staðfestur.

Í úrskurði sínum 1. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar lagðist Skipulagsstofnun gegn framkvæmdinni. L kærði úrskurðinn til umhverfisráðherra og krafðist þess að honum yrði hnekkt. Allmargir aðrir kærðu úrskurðinn ýmist til að fá honum hnekkt eða til að fá hann staðfestan og voru áfrýjendur meðal þeirra síðarnefndu. Í úrskurði 20. desember 2001 féllst umhverfisráðherra á að L yrði heimilað að reisa umrædda virkjun með nánar tilgreindum skilyrðum og freistuðu áfrýjendur þess í málinu að fá úrskurðinum hnekkt. Byggðu þeir meðal annars á sjónarmiðum um vanhæfi umhverfisráðherra og að málsmeðferð ráðherrans hafi falið í sér nýja efnisumfjöllun á kærustigi sem hafi verið andstæð lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hafi ekki verið fjallað um efnahagslegan ávinning af framkvæmdinni, upplýsingar hafi verið ófullnægjandi, forsendur úrskurðarins hafi varðað atriði sem ekki hafi komið til umfjöllunar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaáform L verið ný og breytt á kærustigi og ný skilyrði hafi verið matsskyld. Talið var að markmið laga um mat á umhverfisáhrifum væri meðal annars að stuðla að því að áður en ráðist væri í framkvæmdir sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið lægju fyrir upplýsingar og könnun á þeim áhrifum og að almenningi væru kynntar þær upplýsingar og gefinn kostur á að tjá sig um þær. Yfirlýst markmið laganna væri hins vegar ekki að banna almennt slíkar framkvæmdir. Ekki var fallist á að umhverfisráðherra hafi verið vanhæfur til að úrskurða í málinu. Einnig var talið að umhverfisráðherra hafi verið bundinn af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því haft rúma heimild til að koma að nýjum gögnum til að málið væri nægilega upplýst og að það væri lagfært sem úrskeiðis hafði farið hjá lægra stjórnvaldi. Taldist ráðherrann hafa nokkurt svigrúm við mat sitt og að ekki hefði verið sýnt fram á að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherrans að ómerkingu varðaði eða að úrskurður hans hafi verið reistur á ólögmætum sjónarmiðum. Var því staðfest niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu áfrýjenda um ómerkingu úrskurðarins.

Kærumál. Umhverfismat. Stjórnvaldsúrskurður. Aðild. Samaðild. Lögvarðir hagsmunir. Stjórnarskrá. Frávísun máls frá héraðsdómi að hluta. Gjafsókn. Sóknaraðilar höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu og L, þar sem þeir kröfðust þess aðallega að varnaraðilum yrði með dómi gert að leggja skýrslu L um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Til vara kröfðust þeir að úrskurður umhverfisráðherra um málið yrði ómerktur. Úrskurður héraðsdóms um frávísun málsins var kærður til Hæstaréttar. Var staðfest niðurstaða héraðsdóms um frávísun aðalkröfu sóknaraðila, en þeir þóttu ekki hafa lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gengi um hana. Í fyrra máli sóknaraðila á hendur íslenska ríkinu um sama sakarefni hafði því verið slegið föstu í dómi Hæstaréttar, með vísan til meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar, að sóknaraðilar hefðu lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um fyrrnefnda varakröfu sína en þeir höfðu allir kært úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Í dómi Hæstaréttar segir að um aðild til varnar í máli sem þessu yrði að fylgja þeirri almennu reglu að ekki verði leyst úr kröfu um gildi stjórnvaldsákvörðunar án þess að þeir eigi hlut að máli, sem hafi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn kröfunnar. Meta yrði eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar hverjir þeirra fjölmörgu, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, hefðu getað átt aðild að því kærumáli ef ekki hefði notið við hinnar sérstöku heimildar í lögum um mat á umhverfisáhrifum um aðild að stjórnsýslumálum samkvæmt lögunum. Var hvorki talið að Þ, eigandi jarðar í Jökulsárhlíð, né sveitarfélögin F og AH, ættu slíka beina, einstaklega og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins að nauðsynlegt hefði verið að beina varakröfunni að þeim til þess að efnisdómur gæti gengið um kröfuna. Þá hefði ekki verið sýnt fram á að aðrir, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, gætu haft þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn um varakröfuna að nauðsyn bæri til að beina henni að þeim. Var hinn kærði úrskurður felldur úr gildi að því er varðaði varakröfu sóknaraðila og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið að því leyti til efnismeðferðar.

A, G, N og Ó höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu þar sem þeir kröfðust þess aðallega að úrskurður umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar yrði felldur úr gildi og ráðherra gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar sem hafði lagst gegn framkvæmdinni. Var krafan einkum studd þeim rökum að gagnstætt því, sem ráðherra hefði lagt til grundvallar, myndi virkjunin valda verulegum og óafturkræfum umhverfisáhrifum. Til vara kröfðust þeir þess að úrskurður umhverfisráðherra yrði ómerktur. Var krafan reist á því að meðferð ráðherra á málinu hefði í ýmsu verið andstæð lögum. A, G, N og Ó lýstu hagsmunum sínum af málsókninni á þann hátt að A, G og Ó væru allir einlægir náttúruverndar- og umhverfissinnar, sem að lögum væru hvattir til þátttöku í umhverfisvernd, auk þess að N hefði á stefnuskrá sinni að vinna gegn náttúruspjöllum. Í dómi Hæstaréttar segir að um aðild að dómsmáli, sem höfðað sé um ákvörðun stjórnvalds á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverifisáhrifum, fari eftir almennum reglum, þar á meðal þeirri grunnreglu að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að dómstólar leysi ekki úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti að lögum máli fyrir stöðu stefnanda að fá dóm um það. Heimild A, G, N og Ó til að hafa uppi í dómsmáli aðalkröfu sína, reista á framangreindum rökum, sé ekki að lögum háð því að þeir hafi látið mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar til sín taka þegar það var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra. Verði því ekki fallist á að heimild þeirra til að eiga aðild að dómsmáli um þessa kröfu geti verið rýmri en leiði af almennum reglum af þeim sökum einum að þeir hafi átt aðild að undanfarandi málsmeðferð stjórnvalda. Ekkert þeirra atriða sem A, G, N og Ó haldi fram til stuðnings því að þeir hafi hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um aðalkröfu sína sé þess eðlis að þeir geti talist hafa slíka lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gangi um kröfuna. Þegar af þessari ástæðu verði að vísa kröfunni frá héraðsdómi. Varakrafa þeirra sé reist á því að meðferð ráðherra á málinu hafi verið andstæð lögum. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar njóti sá, sem aðild hafi átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Verði einu að gilda í því sambandi hvort aðild þess, sem í hlut á, hafi helgast af fyrrnefndum almennum reglum stjórnsýsluréttar eða sérreglum í lögum. Af þessum sökum skorti A, G, N og Ó ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Aðilar að umræddu kærumáli fyrir umhverfisráðherra hafi verið 122 talsins. Auk A, G, N og Ó hafi þrír þeirra gert kröfu um að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði staðfestur, en 115 haft uppi gagnstæða kröfu. Eins og málið liggi fyrir Hæstarétti verði ekki séð hversu margir af þessum aðilum við meðferð málsins fyrir umhverfisráðherra geti talist hafa átt einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Ótvírætt sé þó að Landsvirkjun hafi sem framkvæmdaraðili í skilningi laga nr. 106/2000 haft slíka hagsmuni. Úr varakröfunni verði því ekki leyst fyrir dómstólum án þess að þar eigi aðild Landsvirkjun og aðrir þeir, sem kunni að hafa átt slíka hagsmuni meðal annarra, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra. Með því að sóknaraðilar hafi ekki gætt þess að beina varakröfu sinni að þeim, sem hér um ræði, sé slíkur galli á málsókn þeirra að einnig verði að vísa þessari kröfu frá héraðsdómi.