Dómstólaleit

Í málinu kröfðust F og K þess að ógilt yrði ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra frá árinu 2016 annars vegar um heimild L hf. til að framkvæma eignarnám til ótímabundinna afnota vegna lagningar tveggja 220 kV háspennulína, svonefndra Kröflulína 4 og 5, frá Kröflu að Þeistareykjum um land jarðarinnar Reykjahlíðar og hins vegar um þinglýsingu á nánar tilgreindri kvöð á jarðirnar Bjarg og Víðihlíð í Skútustaðahreppi. Í héraðsdómi, sem staðfestur var af Hæstarétti með vísan til forsendna hans, var ekki fallist á með F og K að ein lína væri raunhæfur valkostur miðað við þær forsendur um rekstrar- og afhendingaröryggi sem gert væri ráð fyrir í kerfisáætlun L hf. fyrir árin 2015 til 2024. Þá var talið að L hf. og Í hefðu með fullnægjandi hætti rannsakað þann kost að leggja jarðstrengi í stað loftlína, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem andmælaréttur F og K hefði verið virtur við meðferð málsins, sbr. 13. gr. sömu laga. Loks var litið svo á að L hf. hefði sinnt skyldu sinni til samráðs við F og K og aðra landeigendur við undirbúning framkvæmdarinnar og að L hf. hefði reynt til þrautar að ná samningum við þau um afnot af landi þeirra vegna umræddra lína. Að þessu gættu og með hliðsjón af ákvæðum raforkulaga nr. 65/2003 var litið svo á að L hf. hefði fullnægt skilyrðum 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf og meðalhóf fyrir framkvæmdunum. Voru L hf. og Í því sýknuð af kröfum F og K.

S kvað upp úrskurð 24. maí 2006 í annað sinn um mat á umhverfisáhrifum vegna lagningar vegarins G milli L og Þ í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en umhverfisráðherra hafði fellt fyrri úrskurð S úr gildi 28. júní 2005. S féllst með fjórum skilyrðum á fyrirhugaða framkvæmd samkvæmt öllum leiðum, sem V lagði fyrir. P, einn eigenda jarðarinnar M, sem fyrirhugaður vegur átti að liggja um, kærði úrskurð S til umhverfisráðuneytisins. Með úrskurði umhverfisráðherra 10. maí 2007 var staðfestur úrskurður S að viðbættu einu skilyrði. P fór fram á endurupptöku málsins en því var hafnað. Höfðaði hann því mál og krafðist þess að ógiltur yrði fyrrgreindur úrskurður umhverfisráðherra. P reisti aðalkröfu sína í fyrsta lagi á því að mat á umhverfisáhrifum G hefði átt að fara eftir lögum nr. 106/2000 eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Málsmeðferðin hefði því verið ólögmæt. Lög nr. 74/2005, sem breyttu ferlinu, þar á meðal hlutverki S, öðluðust gildi 1. október 2005, en skýrsla V um mat á umhverfisáhrifum veglagningarinnar hafði borist í tíð eldri laga óbreyttra. Hafði V óskað eftir því að meðferð matsins fylgdi eldri lögum. Í 17. gr. laga nr. 74/2005 var ákvæði um lagaskil þar sem fram kom að ef matskýrsla hefði verið send S fyrir gildistöku laganna væri heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum. Var talið að S hefði verið heimilt samkvæmt 17. gr. laga nr. 74/2005 að verða við ósk V. P reisti kröfu sína ennfremur á því að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur til að fjalla um matsskýrslu V sökum þess að sonur hans hefði komið að gerð hennar sem starfsmaður verkfræðistofunnar, sem annaðist mat á umhverfisáhrifum G og skrifaði matsskýrsluna undir verkstjórn V. Fyrir lá að sonurinn sinnti ritstjórn matsskýrslunnar en fyrir Hæstarétti var því lýst að hann hefði verið tengiliður milli verkfræðistofunnar og S. Ekki var talið að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur af þessum sökum, enda væri sonur hans hvorki fyrirsvarsmaður verkfræðistofunnar né hafði hann haft sérstakt umboð til að koma fram fyrir hönd hennar eða V í matsferlinu. Þá var því hafnað að andmælaréttur og upplýsingaréttur P hefði verið brotinn, þar sem umhverfisráðuneytið hefði hvorki gefið honum kost á að tjá sig um hvort kæra hans væri tæk til meðferðar né kynnt honum umsagnir aðila um það efni. Í kæru P hefði falist augljóslega sú afstaða að hann teldi ráðuneytið bært til að úrskurða í málinu og því hefði ekki verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa honum kost á að tjá sig um það efni. Loks var hafnað þeirri málsástæðu P að málið hefði ekki verið nægilega upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp úrskurðinn 10. maí 2007 og að byggt hefði verið á ákvæðum reglugerðar nr. 650/2006 um framkvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns, sem hefði öðlast gildi eftir að S kvað upp úrskurð sinn. Þá var hafnað varakröfu P um að fyrrgreindur úrskurður yrði ógiltur að því er varðaði leið 7 vestur E að Þ. Var V sýknuð af kröfum P.

D og R áttu jörðina B. Næstu jarðir sunnan B voru P og K sem voru í eigu íslenska ríkisins. Árið 2002 hóf V undirbúning að gerð nýs vegar. Tveir kostir lágu fyrir um legu vegarins, annars vegar yfir B og síðan K en hins vegar yfir P og síðan K. Síðar varð til hugmynd að nýrri leið sem vék af fyrst nefndu leiðinni á kafla. Reis ágreiningur um hvaða leið skyldi valin. Sveitarfélagið N gaf út framkvæmdaleyfi til V vegna vegar sem lá yfir B. D og R bönnuðu allar framkvæmdir á jörðinni B. Neytti V þá eignarnámsheimilar 45. gr. þágildandi vegalaga nr. 45/1994. Höfðuðu D og R mál gegn N og V og kröfðust ógildingar á veitingu framkvæmdaleyfis N til V og eignarnámi V á hluta jarðarinnar B. Ekki var talið sýnt fram á að N hafi brotið reglur stjórnsýslulaga við veitingu framkvæmdaleyfis til V. Hafi leyfisveitingin því ekki verið haldið slíkum annmörkum að varðað gæti ógildingu leyfisins og var N sýknað af kröfum D og R. Talið var að yfirmaður V eða löglærður fulltrúi í umboði hans hafi verið bær til að taka ákvörðun um eignarnám á grundvelli vegalaga. Þá var þeirri málsástæðu hafnað að engin lögmæt ákvörðun um eignarnám hafi verið tekin. Talið var að eignarréttur D og R hafi verið varinn af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar sem heimili því aðeins skerðingu þess réttar að almenningsþörf krefji, en við mat á því verði að gæta meðalhófs. Ef unnt hafi verið með ásættanlegum hætti að ná markmiði framkvæmdarinnar með því að leggja veginn um eigið land ríkisins hafi V borið að fara þá leið. Litið hafi verið svo á við mat á umhverfisáhrifum að allar veglínur sem til greina hafi komið hafi verið ásættanlegar. Um tiltekin atriði við leið yfir P og síðan K hafi verið ívið meiri ókostir en af hinum leiðunum, en sá munur hafi verið óverulegur. Umhverfisáhrif hafi því ekki getað réttlætt ákvörðun V um að leita eignarnáms. Fullyrðingar V um kosti þeirrar leiðar sem valin var af svokölluðum vegtæknilegum ástæðum og að kostnaður af henni væri minni voru ekki taldar studdar neinum gögnum. Málsástæða V um að vegalengdir milli þéttbýliskjarna yrðu styttri við þá leið en hinar var talin haldlaus. Þá yrðu sjónarmið ábúenda P og K um vegleið með engu móti lögð að jöfnu við afstöðu eigenda jarðanna, en D og R hafi eindregið lagst gegn því að verða sviptir eign sinni. Var skilyrði stjórnarskrárinnar um almenningsþörf ekki talið hafa verið uppfyllt til þess að V gæti beitt eignarnámi gagnvart D og R. Var krafa þeirra um ógildingu eignarnámsins því tekin til greina.

Umhverfismat. Starfsleyfi. Stjórnsýsla. Aðild. Áfrýjunarheimild. Frávísun máls að hluta frá héraðsdómi. Frávísun máls að hluta frá Hæstarétti. Gjafsókn. Í málinu var deilt um lögmæti umhverfismats og veitingar starfsleyfis álvers í Reyðarfirði. Höfðu áætlanir verið uppi um að reist yrði álver í tveimur áföngum með 420.000 tonna framleiðslugetu á ári, ásamt rafskautaverksmiðju og hafði farið fram lögboðið umhverfismat vegna þeirrar framkvæmdar. Fallið var frá þessum áformum áður en starfsleyfi hafði verið gefið út og ákveðið að óska eftir að fá að reisa álver með 322.000 tonna framleiðslugetu á ári og falla frá áformum um að reisa rafskautaverksmiðju. Komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að fara fram nýtt umhverfismat vegna hinna breyttu áforma. Kærði H þá niðurstöðu til umhverfisráðherra sem staðfesti niðurstöðuna með úrskurði. Umhverfisstofnun veitti starfsleyfi vegna framkvæmdarinnar og freistaði H þess einnig að kæra þá ákvörðun en umhverfisráðherra vísaði kæru hans frá. Krafðist H þess meðal annars fyrir dómi að fá þessum tveimur ákvörðunum umhverfisráðherra hnekkt. Héraðsdómur hafði í efnisdómi vísað frá dómi öðrum kröfum H en sú niðurstaða hafði ekki verið kærð til Hæstaréttar í samræmi við reglur XXIV. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Gátu þær kröfur því ekki komið til álita við áfrýjun og var vísað frá Hæstarétti. Um fyrri kröfuna var tekið fram að starfsleyfi hafi ekki verið gefið út vegna upphaflegra áætlana um byggingu álvers með 420.000 tonna framleiðslugetu, þótt undirbúningur leyfisveitingar hafi verið á lokastigi. Því hafi skilyrði ekki verið fyrir hendi til að verða við beiðni um að nýtt umhverfismat þyrfti ekki að fara fram á grundvelli 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. 13. lið 2. viðauka við lögin, sem byggð hafi verið á því að ekki væri um nýja framkvæmd að ræða heldur breytingu á framkvæmd, sem þegar hafi verið fyrirhuguð. Var og tekið fram að nota hafi átt að einhverju leyti aðra tækni við framleiðslu í álverinu en upphaflega hafi verið áætlað og taka hafi átt á mengandi útblæstri með allt öðrum hætti. Að auki hafi verksmiðjan verið verulega breytt í útliti. Var því talið að umhverfismat hefði þurft að fara fram að nýju. Varðandi síðari kröfu H var talið að samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir mætti kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar um veitingu starfsleyfis til umhverfisráðherra. Ekki væri í lagagreininni tekið fram hverjir nytu aðildar að slíkum kærum og þótti verða að skýra ákvæðið með hliðsjón af reglum stjórnsýslulaga en almennt væri viðurkennt samkvæmt stjórnsýslurétti að aðilar máls gætu þeir einir verið sem hafi verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta af stjórnavaldsákvörðun. H átti heimilisfesti í Fjarðarbyggð en heimili hans var langt frá hinu fyrirhugaða álveri og taldist hann því ekki geta reist aðild sína á reglum grenndarréttar og ekki var talið að hann hefði sýnt fram á að hann ætti annarra einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta um byggingu álversins. Ekki breytti neinu í þessu sambandi að H hafi notið réttar samkvæmt lögum nr. 7/1998 til að gera athugasemdir við tillögur Umhverfisstofnunar um starfsleyfi. Var því staðfesti niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu H um ógildingu á þeirri ákvörðun umhverfisráðherra að vísa frá kæru H vegna veitingar starfsleyfisins.

Í úrskurði sínum 1. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar lagðist Skipulagsstofnun gegn framkvæmdinni. L kærði úrskurðinn til umhverfisráðherra og krafðist þess að honum yrði hnekkt. Allmargir aðrir kærðu úrskurðinn ýmist til að fá honum hnekkt eða til að fá hann staðfestan og voru áfrýjendur meðal þeirra síðarnefndu. Í úrskurði 20. desember 2001 féllst umhverfisráðherra á að L yrði heimilað að reisa umrædda virkjun með nánar tilgreindum skilyrðum og freistuðu áfrýjendur þess í málinu að fá úrskurðinum hnekkt. Byggðu þeir meðal annars á sjónarmiðum um vanhæfi umhverfisráðherra og að málsmeðferð ráðherrans hafi falið í sér nýja efnisumfjöllun á kærustigi sem hafi verið andstæð lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hafi ekki verið fjallað um efnahagslegan ávinning af framkvæmdinni, upplýsingar hafi verið ófullnægjandi, forsendur úrskurðarins hafi varðað atriði sem ekki hafi komið til umfjöllunar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaáform L verið ný og breytt á kærustigi og ný skilyrði hafi verið matsskyld. Talið var að markmið laga um mat á umhverfisáhrifum væri meðal annars að stuðla að því að áður en ráðist væri í framkvæmdir sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið lægju fyrir upplýsingar og könnun á þeim áhrifum og að almenningi væru kynntar þær upplýsingar og gefinn kostur á að tjá sig um þær. Yfirlýst markmið laganna væri hins vegar ekki að banna almennt slíkar framkvæmdir. Ekki var fallist á að umhverfisráðherra hafi verið vanhæfur til að úrskurða í málinu. Einnig var talið að umhverfisráðherra hafi verið bundinn af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því haft rúma heimild til að koma að nýjum gögnum til að málið væri nægilega upplýst og að það væri lagfært sem úrskeiðis hafði farið hjá lægra stjórnvaldi. Taldist ráðherrann hafa nokkurt svigrúm við mat sitt og að ekki hefði verið sýnt fram á að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherrans að ómerkingu varðaði eða að úrskurður hans hafi verið reistur á ólögmætum sjónarmiðum. Var því staðfest niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu áfrýjenda um ómerkingu úrskurðarins.

Kærumál. Umhverfismat. Stjórnvaldsúrskurður. Aðild. Samaðild. Lögvarðir hagsmunir. Stjórnarskrá. Frávísun máls frá héraðsdómi að hluta. Gjafsókn. Sóknaraðilar höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu og L, þar sem þeir kröfðust þess aðallega að varnaraðilum yrði með dómi gert að leggja skýrslu L um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Til vara kröfðust þeir að úrskurður umhverfisráðherra um málið yrði ómerktur. Úrskurður héraðsdóms um frávísun málsins var kærður til Hæstaréttar. Var staðfest niðurstaða héraðsdóms um frávísun aðalkröfu sóknaraðila, en þeir þóttu ekki hafa lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gengi um hana. Í fyrra máli sóknaraðila á hendur íslenska ríkinu um sama sakarefni hafði því verið slegið föstu í dómi Hæstaréttar, með vísan til meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar, að sóknaraðilar hefðu lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um fyrrnefnda varakröfu sína en þeir höfðu allir kært úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Í dómi Hæstaréttar segir að um aðild til varnar í máli sem þessu yrði að fylgja þeirri almennu reglu að ekki verði leyst úr kröfu um gildi stjórnvaldsákvörðunar án þess að þeir eigi hlut að máli, sem hafi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn kröfunnar. Meta yrði eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar hverjir þeirra fjölmörgu, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, hefðu getað átt aðild að því kærumáli ef ekki hefði notið við hinnar sérstöku heimildar í lögum um mat á umhverfisáhrifum um aðild að stjórnsýslumálum samkvæmt lögunum. Var hvorki talið að Þ, eigandi jarðar í Jökulsárhlíð, né sveitarfélögin F og AH, ættu slíka beina, einstaklega og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins að nauðsynlegt hefði verið að beina varakröfunni að þeim til þess að efnisdómur gæti gengið um kröfuna. Þá hefði ekki verið sýnt fram á að aðrir, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, gætu haft þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn um varakröfuna að nauðsyn bæri til að beina henni að þeim. Var hinn kærði úrskurður felldur úr gildi að því er varðaði varakröfu sóknaraðila og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið að því leyti til efnismeðferðar.

A, G, N og Ó höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu þar sem þeir kröfðust þess aðallega að úrskurður umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar yrði felldur úr gildi og ráðherra gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar sem hafði lagst gegn framkvæmdinni. Var krafan einkum studd þeim rökum að gagnstætt því, sem ráðherra hefði lagt til grundvallar, myndi virkjunin valda verulegum og óafturkræfum umhverfisáhrifum. Til vara kröfðust þeir þess að úrskurður umhverfisráðherra yrði ómerktur. Var krafan reist á því að meðferð ráðherra á málinu hefði í ýmsu verið andstæð lögum. A, G, N og Ó lýstu hagsmunum sínum af málsókninni á þann hátt að A, G og Ó væru allir einlægir náttúruverndar- og umhverfissinnar, sem að lögum væru hvattir til þátttöku í umhverfisvernd, auk þess að N hefði á stefnuskrá sinni að vinna gegn náttúruspjöllum. Í dómi Hæstaréttar segir að um aðild að dómsmáli, sem höfðað sé um ákvörðun stjórnvalds á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverifisáhrifum, fari eftir almennum reglum, þar á meðal þeirri grunnreglu að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að dómstólar leysi ekki úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti að lögum máli fyrir stöðu stefnanda að fá dóm um það. Heimild A, G, N og Ó til að hafa uppi í dómsmáli aðalkröfu sína, reista á framangreindum rökum, sé ekki að lögum háð því að þeir hafi látið mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar til sín taka þegar það var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra. Verði því ekki fallist á að heimild þeirra til að eiga aðild að dómsmáli um þessa kröfu geti verið rýmri en leiði af almennum reglum af þeim sökum einum að þeir hafi átt aðild að undanfarandi málsmeðferð stjórnvalda. Ekkert þeirra atriða sem A, G, N og Ó haldi fram til stuðnings því að þeir hafi hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um aðalkröfu sína sé þess eðlis að þeir geti talist hafa slíka lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gangi um kröfuna. Þegar af þessari ástæðu verði að vísa kröfunni frá héraðsdómi. Varakrafa þeirra sé reist á því að meðferð ráðherra á málinu hafi verið andstæð lögum. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar njóti sá, sem aðild hafi átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Verði einu að gilda í því sambandi hvort aðild þess, sem í hlut á, hafi helgast af fyrrnefndum almennum reglum stjórnsýsluréttar eða sérreglum í lögum. Af þessum sökum skorti A, G, N og Ó ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Aðilar að umræddu kærumáli fyrir umhverfisráðherra hafi verið 122 talsins. Auk A, G, N og Ó hafi þrír þeirra gert kröfu um að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði staðfestur, en 115 haft uppi gagnstæða kröfu. Eins og málið liggi fyrir Hæstarétti verði ekki séð hversu margir af þessum aðilum við meðferð málsins fyrir umhverfisráðherra geti talist hafa átt einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Ótvírætt sé þó að Landsvirkjun hafi sem framkvæmdaraðili í skilningi laga nr. 106/2000 haft slíka hagsmuni. Úr varakröfunni verði því ekki leyst fyrir dómstólum án þess að þar eigi aðild Landsvirkjun og aðrir þeir, sem kunni að hafa átt slíka hagsmuni meðal annarra, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra. Með því að sóknaraðilar hafi ekki gætt þess að beina varakröfu sinni að þeim, sem hér um ræði, sé slíkur galli á málsókn þeirra að einnig verði að vísa þessari kröfu frá héraðsdómi.