Dómstólaleit

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Kristinn Halldórsson, Ragnheiður Bragadóttir og Símon Sigvaldason.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1. Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 30. mars 2023 að fengnu áfrýjunarleyfi. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 18. nóvember 2022 í málinu nr. E- 1001/2022.
2. Áfrýjandi krefst sýknu af kröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.
3. Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur, auk málskostnaðar fyrir Landsrétti. Málsatvik, málsástæður aðila og sönnunarfærsla
4. Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi hafði áfrýjandi um árabil til rannsóknar ætluð brot stefnda og tengdra félaga og Eimskipafélags Íslands hf. og tengdra félaga, hér eftir nefnd einu nafni Eimskip, gegn 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 og 53. gr. EES-samningsins, auk 19. gr. samkeppnislaga. Áfrýjandi sendi stefnda og Eimskip andmælaskjal 6. júní 2018, sbr. 17. gr. reglna nr. 880/2005 um málsmeðferð áfrýjanda. Í skjalinu var lýst frummati stofnunarinnar miðað við stöðu rannsóknarinnar á þeim tíma og Eimskip og stefnda gefinn kostur á að tjá sig. Eimskip og stefndi kusu að færa ekki fram andmæli á því tímamarki en kváðust myndu setja fram sjónarmið sín þegar boðað síðara andmælaskjal áfrýjanda hefði borist þeim. Það skjal var sent Eimskip og stefnda 13. desember 2019. Í skjalinu kom fram að frummat áfrýjanda væri óbreytt hvað það varðaði að stofnunin teldi stefnda og Eimskip hafa frá því í júní 2008 til og með árinu 2013 haft með sér samráð sem brotið hefði gegn 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins.
5. Viðræður áttu sér stað milli áfrýjanda og stefnda vegna rannsóknar áfrýjanda og á fundi 6. júlí 2021 féllst stofnunin á ósk stefnda um að hafnar yrðu formlegar sáttaviðræður vegna málsins. Þeim viðræðum var slitið 26. sama mánaðar og hélt því rannsókn áfrýjanda á ætluðum brotum stefnda áfram. Hinn 8. september 2023 tók áfrýjandi síðan ákvörðun í máli stefnda, sem fékk númerið 33/2023 hjá stofnuninni og bar yfirskriftina: „Brot Samskipa gegn banni við ólögmætu samráði“. Samkvæmt 2. gr. ákvörðunarinnar var Samskipum Holding BV og stefnda gert að greiða óskipt stjórnvaldssekt að fjárhæð 4.000.000.000 króna vegna brota „fyrirtækisins Samskipa“ (Samskip Holding BV, Samskip hf. og Jónar Transport hf.) gegn 10. gr. samkeppnislaga og 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins og stjórnvaldssekt að fjárhæð 200.000.000 króna vegna brota gegn 19. gr. samkeppnislaga. Þá hafði grein 5.2 í ákvörðuninni að geyma nánar tilgreind fyrirmæli til stefnda.
6. Eimskip fór líkt og stefndi í viðræður við áfrýjanda til að kanna hvort unnt væri að ljúka rannsókn áfrýjanda á Eimskip með sátt. Viðræðurnar leiddu til þess að 16. júní 2021 var undirrituð sátt sem hafði að geyma viðurkenningu Eimskips á að hafa á árunum 2008 til 2013 brotið gegn 10. og 19. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES- samningsins með því að hafa átt í samskiptum og samstarfi við stefnda á rannsóknartímabilinu með þeim hætti sem nánar var lýst í 1. og 2. gr. sáttarinnar. Með sáttinni féllst Eimskip á að greiða stjórnvaldssekt að fjárhæð 1.500.000.000 króna, auk þess að skuldbinda sig til að grípa til tilgreindra aðgerða, sbr. 3. gr. sáttarinnar. Í 3. mgr. þeirrar greinar var kveðið á um eftirfarandi aðgerðir: „Sé til staðar viðskiptalegt samstarf við [stefnda] skuldbindur Eimskip sig til þess að hætta því. Í þessu felst einnig að Eimskip skuldbindur sig til þess að eiga ekki í samstarfi við önnur fyrirtæki í hvers konar flutningaþjónustu ef [stefndi] [á] einnig í samstarfi við viðkomandi fyrirtæki. Þetta gildir ekki ef Eimskip getur sýnt [áfrýjanda] fram á að eðli viðkomandi samstarfs sé með þeim hætti að ekki sé hætta á röskun á samkeppni milli Eimskips og [stefnda].“ Eru þessar skuldbindingar Eimskips hliðstæðar þeim fyrirmælum sem síðar var beint til stefnda í grein 5.2 ákvörðunar áfrýjanda í máli númer 33/2023 hinn 8. september 2023.
7. Að öðru leyti en hér hefur verið rakið vísast um málsatvik til hins áfrýjaða dóms. Þá eru málsástæður aðila þar skilmerkilega reifaðar.
8. Áfrýjandi hefur lagt fyrir Landsrétt hluta áðurnefndrar ákvörðunar stofnunarinnar í máli númer 33/2023. Er nánar tiltekið um að ræða kafla 35 í 15. bindi ákvörðunarinnar sem hefur að geyma viðurlög, fyrirmæli og ákvörðunarorð, þar með talin fyrirmæli fyrrgreindrar greinar 5.2.
9. Stefndi hefur lagt fyrir Landsrétt fimm bréf er hann ritaði áfrýjanda á tímabilinu 19. maí 2023 til 26. ágúst 2024. Lúta bréfin öll með einum eða öðrum hætti að 3. mgr. 3. gr. sáttar áfrýjanda og Eimskips frá 16. júní 2021 og ætluðum áhrifum hennar, meðal annars á rekstur stefnda.

Niðurstaða

1. Eins og áður var rakið lauk rannsókn áfrýjanda gagnvart Eimskip á ætluðum brotum þess og stefnda gegn 10. og 19. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins með gerð sáttar 16. júní 2021 þar sem Eimskip viðurkenndi meðal annars að hafa átt í samskiptum og samstarfi við áfrýjanda og tengd félög á mörkuðum fyrir sjóflutninga, landflutninga, flutningsmiðlun og tengda þjónustu á árunum 2008 til og með 2013 sem falið hafi í sér alvarleg brot gegn greindum ákvæðum. Sáttin var gerð á grundvelli 17. gr. f. samkeppnislaga og 22. gr. reglna nr. 880/2005.
2. Með erindi 13. júlí 2021 kærði stefndi til áfrýjunarnefndar samkeppnismála þá ákvörðun áfrýjanda sem fólst í gerð sáttar áfrýjanda og Eimskips 16. júní 2021 og krafðist þess að 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar yrði felld úr gildi. Áfrýjandi krafðist þess aðallega fyrir áfrýjunarnefndinni að kröfu stefnda yrði vísað frá og var á þá kröfu fallist með úrskurði 2. desember 2021 í máli nr. 1/2021. Stefndi vildi ekki una þeirri niðurstöðu og höfðaði mál fyrir héraðsdómi 21. febrúar 2022 og krafðist þess að úrskurður áfrýjunarnefndarinnar yrði felldur úr gildi. Með hinum áfrýjaða dómi var fallist á þá kröfu stefnda.
3. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. samkeppnislaga sæta ákvarðanir áfrýjanda kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Hvorki í samkeppnislögum né stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er að finna sérstaka skilgreiningu á því hverjir geti átt aðild að kæru til áfrýjunarnefndarinnar. Er ákvörðun um það háð mati sem byggist á viðurkenndum sjónarmiðum í samkeppnisrétti og stjórnsýslurétti um að aðild að slíkum málum eigi þeir sem lögvarinna hagsmuna hafa að gæta af úrlausn viðkomandi máls. Niðurstaðan þarf að varða viðkomandi sérstaklega og verulega og aðgreina hann með þeim hætti frá öðrum svo hann geti talist aðili að máli fyrir nefndinni.
4. Við rannsókn áfrýjanda á ætluðu ólögmætu samráði stefnda og Eimskips höfðu félögin stöðu aðila máls í skilningi stjórnsýsluréttar og samkeppnisréttar. Það er á forræði aðila sem sætir rannsókn áfrýjanda á ætluðu ólögmætu samráði hvort hann viðurkennir að hafa átt aðild að slíku samráði og þá eftir atvikum að hvaða marki. Málinu var því lokið gagnvart Eimskip á grundvelli heimildar í 17. gr. f. samkeppnislaga með gerð sáttarinnar 16. júní 2021. Er sáttin skuldbindandi fyrir Eimskip en ekki stefnda, sbr. lokamálslið 1. mgr. 17. gr. f. Í hlutarins eðli liggur að sáttin var til þess fallin að takmarka samstarf þeirra aðila sem sættu rannsókn vegna ætlaðs ólögmæts samráðs, í þessu tilviki stefnda og Eimskips. Var það síðan hlutverk áfrýjanda að tryggja að þau skilyrði sem Eimskip undirgekkst með gerð sáttarinnar samræmdust ákvæðum samkeppnislaga og EES-samningsins. Ætlaður misbrestur þar á getur ekki haft þýðingu við mat á því atriði hvort stefndi geti átt kæruaðild fyrir áfrýjunarnefndinni varðandi fyrrgreint ákvæði sáttar áfrýjanda og Eimskips.
5. Af framangreindu leiðir að þeir aðilar að samráðsmáli sem til rannsóknar er og ekki hafa viðurkennt brot geta ekki talist aðilar að sátt málsaðila sem viðurkennt hefur brot á samkeppnislögum. Á það bæði við um þau skilyrði sem viðkomandi aðili undirgengst í sáttinni og greiðslu sektar. Aðild að stjórnsýslumáli er varðar ólögmætt samráð sem lokið er gagnvart einum aðila getur heldur ekki sjálfkrafa leitt til aðildar annarra málsaðila að þeirri úrlausn, enda beinast þau málalok að þeim sem gengst undir sáttina. Þá verða bæði áfrýjandi og viðkomandi fyrirtæki að geta treyst því að með gerð sáttar sé máli þess síðarnefnda lokið. Svo sem fyrr var rakið var sáttaviðræðum aðila slitið 26. júlí 2021 og hélt rannsókn áfrýjanda á ætluðum brotum stefnda því áfram. Við þá rannsókn átti stefndi þess kost að koma að sjónarmiðum sínum, meðal annars varðandi skuldbindingar Eimskips samkvæmt sáttinni 16. júní 2021 og áhrif þeirra á hagsmuni stefnda, auk þess að leggja fram frekari gögn málstað sínum til stuðnings. Eins og rakið er að framan lauk rannsókninni gagnvart stefnda 8. september 2023 með ákvörðun áfrýjanda þar sem lagðar voru á stefnda og Samskip Holding BV stjórnvaldssektir vegna brota á samkeppnislögum. Þá hafði grein 5.2 í ákvörðuninni að geyma fyrirmæli til stefnda hliðstæð þeim skuldbindingum sem Eimskip tók á sig samkvæmt 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar við áfrýjanda.
6. Með vísan til alls framangreinds þykir stefndi ekki hafa sýnt fram á að hann hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn um hvaða skuldbindingu Eimskip gekkst undir gagnvart áfrýjanda með sáttinni 16. júlí 2021. Stefndi nýtur því ekki kæruaðildar fyrir áfrýjunarnefnd samkeppnismála vegna þeirrar ákvörðunar áfrýjanda sem fólst í gerð sáttarinnar en gagnstæð niðurstaða myndi ganga gegn því markmiði sátta samkvæmt samkeppnislögum að þær séu endanlegar. Verður áfrýjandi því sýknaður af kröfum stefnda.
7. Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þykir rétt að hvor málsaðili beri sinn kostnað af rekstri málsins í héraði og fyrir Landsrétti.

Dómsorð:

Áfrýjandi, Samkeppniseftirlitið, er sýkn af kröfum stefnda, Samskipa hf. Málskostnaður í héraði og fyrir Landsrétti fellur niður.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 18. nóvember 2022

Mál þetta, sem var höfðað með stefnu birtri 21. febrúar sl., var dómtekið að lokinni aðalmeðferð 12. október sl. Stefnandi er Samskip hf., […] Reykjavík. Stefndi er Samkeppniseftirlitið, […] í Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 2. desember 2021 í máli nr. 1/2021 verði felldur úr gildi og að stefndi verði dæmdur til að greiða honum málskostnað. Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og greiðslu málskostnaðar úr hans hendi.

I.

Stefnandi hefur um árabil rannsakað ætluð brot stefnanda og Eimskipafélags Íslands hf. og tengdra félaga gegn 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 og 53. gr. EES-samningsins. Rannsóknin tekur til háttsemi fyrirtækjanna á mörkuðum fyrir sjóflutninga, landflutninga, flutningsmiðlun og tengdrar þjónustu. Þá hafa einnig verið til rannsóknar ætluð brot félaganna á 19. gr. samkeppnislaga.

Hinn 6. júní 2018 sendi stefndi andmælaskjal til stefnanda og Eimskipafélagsins, sbr. 17. gr. reglna nr. 880/2005, um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins. Í andmælaskjalinu var lýst frummati stefnda miðað við stöðu rannsóknar á þeim tíma og var Eimskipafélaginu og stefnanda gefinn kostur á að tjá sig um það. Í andmælaskjalinu kom m.a. fram það frummat stefnda að stefnandi og Eimskipafélagið hefðu í júní 2008 hafið afar umfangsmikið ólögmætt samráð og því hafi verið haldið áfram á árunum 2009 – 2013 og var tilteknum atvikum lýst í því sambandi. Stefnandi og Eimskipafélagið tjáðu sig ekki sérstaklega um andmælaskjalið heldur tilkynntu félögin stefnda að þau hefðu í hyggju að setja fram sjónarmið sín í heild sinni þegar síðara andmælaskjal stefnda, sem hann upplýsti að til stæði að senda, lægi fyrir.

Síðara andmælaskjalið var sent félögunum 13. desember 2019 og frestur veittur til 1. apríl 2020 til að koma á framfæri athugasemdum. Í því kom fram að frummat stefnda væri óbreytt, þ.e. að stefnandi og Eimskipafélagið hefðu á árunum 2008 til 2013 haft með sér samfellt samráð sem brotið hafi gegn 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES-samningsins og jafnframt að brot hafi átt sér stað fyrir það tímamark. Þá kom fram að stefndi teldi að gögn málsins gæfu til kynna að ætluðu brot væru enn alvarlegri og skipulagðari en talið hafi verið þegar fyrra andmælaskjalið var ritað. Þá voru félögin upplýst um að til álita kæmi að beita heimild 16. gr. samkeppnislaga og beina fyrirmælum eða skilyrðum til stefnanda og Eimskipafélagsins til að bregðast við hinum ætluðu brotum. Með vísan til 19. gr. samkeppnislaga var óskað eftir því að stefnandi og Eimskip, hvor um sig, myndu tilgreina það samstarf sem þau ættu við önnur flutningafyrirtæki eða flutningsmiðlanir á Íslandi. Bæði félögin munu hafa veitt umbeðnar upplýsingar. Þá var félögunum enn fremur gefið tækifæri á að tjá sig um þörf á skilyrðum eða fyrirmælum til að bregðast við ætluðum brotum félaganna svo og um hugsanlegt efni þeirra. Athugasemdir beggja félaganna við andmælaskjölin lágu fyrir 31. ágúst 2020. Í athugasemdum stefnanda kom m.a. fram að hann hafnaði alfarið því frummati stefnda að fyrirtækið hefði brotið gegn 10. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES- samningsins með þeirri háttsemi sem lýst væri í andmælaskjölunum.

Í byrjun sumars 2021 óskaði Eimskipafélagið eftir viðræðum við stefnda um hvort unnt væri að ljúka rannsókn á fyrirtækinu með sátt. Stefndi féllst á þá málaleitan og þann 9. júní 2021 undirrituðu Eimskipafélagið og stefndi sérstaka yfirlýsingu vegna málsins þar sem m.a. kom fram að stefndi hefði fallist á að hefja formlegar viðræður við félagið um hvort forsendur væru til að ljúka rannsókn á brotum fyrirtækisins með sátt í samræmi við ákvæði 17. gr. f. samkeppnislaga. Slík sátt gæti falið í sér mögulega viðurkenningu á brotum, greiðslu sektar og hugsanlegar aðgerðir eða skilyrði til að bregðast við ætluðum samráðsbrotum. Viðræðurnar leiddu til undirritunar sáttar milli Eimskipafélagsins og stefnda 16. júní 2021. Með sáttinni viðurkenndi Eimskip brot gegn 10. og 19. gr. samkeppnislaga og 53. gr. EES- samningsins með því að hafa viðhaft ólögmætt samráð af ýmsum toga við stefnanda um árabil á mörkuðum fyrir sjóflutninga, landflutninga, flutningsmiðlun og tengdra þjónustu, auk þess að hafa ekki veitt nauðsynlegar eða réttar upplýsingar eða afhent gögn í þágu rannsóknar stefnda.

Í 3. gr. sáttarinnar er nánar lýst skuldbindingum sem Eimskipafélagð tókst á herðar í því skyni að vinna gegn frekari brotum og stuðla að aukinni samkeppni. Meðal annars skuldbatt félagið sig til að yfirfara alla samninga sína við önnur fyrirtæki í flutningaþjónustu í því skyni að tryggja að þeir væru í samræmi við samkeppnislög. Þá er eftirfarandi ákvæði, sem snýr að samskiptum stefnanda og Eimskipafélagins í 3. mgr. 3. gr.:

Sé til staðar viðskiptalegt samstarf við Samskip skuldbindur Eimskip sig til þess að hætta því. Í þessu felst einnig að Eimskip skuldbindur sig til þess að eiga ekki í samstarfi við önnur fyrirtæki í hvers konar flutningaþjónustu ef Samskip eiga einnig í samstarfi við viðkomandi fyrirtæki. Þetta gildir ekki ef Eimskip getur sýnt Samkeppniseftirlitinu fram á að eðli viðkomandi samstarfs sé með þeim hætti að ekki sé hætta á röskun á samkeppni milli Eimskips og Samskipa. Enn fremur féllst Eimskipafélagið á að greiða 1.500.000.000 króna stjórnvaldssekt til ríkissjóðs, vegna brota félagsins. Með undirritun sáttarinnar lauk því máli sem sneri að brotum Eimskipafélagsins vegna fyrrgreindrar rannsóknar stefnda.

Í júní og júlí 2021 áttu sér stað sáttaviðræður milli aðila þessa máls. Þeim viðræðum var slitið 26. júlí 2021. Rannsókn stefnda á ætluðum brotum stefnanda sætir því áframhaldandi hefðbundinni stjórnsýslumeðferð.

Þann 13. júlí 2021 kærði stefnandi ákvörðun Samkeppniseftirlitsins frá 16. júní 2021 sem fólst í gerð sáttar við Eimskipafélag Íslands hf. og tengd félög til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Fyrir áfrýjunarnefndinni krafðist stefnandi þess að 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar yrði felld úr gildi. Með úrskurði 2. desember 2021 í máli nr. 1/2021 vísaði áfrýjunarnefnd samkeppnismála kæru stefnanda frá. Niðurstaða nefndarinnar er á því reist að stefnandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, hvorki varðandi 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar né sáttina í heild. Í máli þessu krefst stefnandi þess að framangreindur úrskurður verði felldur úr gildi.

II.

Stefnandi byggir kröfu sína um ógildinu úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála í fyrrgreindu máli á því að áfrýjunarnefndin hafi ranglega komist að þeirri niðurstöðu að stefnandi ætti ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Engum vafa sé undirorpið að stefnandi njóti kæruaðildar á grundvelli kæruheimildar í 1. mgr. 9. gr. samkeppnislaga og hafi lögvarða hagsmuni af því að fá niðurstöðu áfrýjunarnefndar um efnishlið málsins.

Um kæruaðild til áfrýjunarnefndar samkeppnismála fari eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar og ríkjandi sjónarmiðum innan samkeppnisréttar. Í fyrrgreindu ákvæði 1. mgr. 9. gr. samkeppnislaga sé ekki vikið að því hverjir geti kært ákvarðanir stefnda til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Í ákvæði 2.1. í leiðbeiningareglum um málsmeðferð fyrir áfrýjunarnefndinni komi hins vegar fram að heimild til að skjóta málum til nefndarinnar hafi þeir sem ákvarðanir stefnda beinist að eða hafi aðra lögvarða hagsmuni af úrlausn máls. Í samræmi við umrætt ákvæði geti hver sá sem eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls kært ákvörðun stefnda til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Umrætt skilyrði hafi í framkvæmd verið skýrt á þá leið að niðurstaðan þurfi að varða viðkomandi sérstaklega og verulega og aðgreina hann þar með frá öðrum til að hann geti talist eiga kæruaðild . Stefnandi byggir á því að hann eigi augljóslega lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins í framangreindum skilningi.

Stefnandi byggir á því að aðild að samkeppnismálum við meðferð þeirra á neðra stjórnsýslustigi sé ekki skilyrði kæruaðildar til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Þá sé heldur ekki skilyrði kæruaðildar að fyrirmælum sé sérstaklega beint til kæranda í hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun. Fyrirtækjum hafi verið játuð víðtæk kæruaðild í samkeppnismálum, einkum þegar í hlut hafi átt fyrirtæki á sama markaði. Þannig hafi jafnvel fyrirtækjum sem eigi óbeinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu máls hjá samkeppnisyfirvöldum verið játuð aðild að málum á þessu sviði, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 19. júní 2003 í máli nr. 83/2003.

Stefnandi vísar til þess að hann sé helsti keppinautur Eimskipafélagsins á þeim mörkuðum sem sátt þess og stefnda taki til. Um sé að ræða fákeppnismarkaði þar sem Eimskipafélagið hafi mjög sterka stöðu. Það sé til dæmis í markaðsráðandi stöðu á markaði fyrir áætlunarflutninga til og frá Íslandi og í einokunarstöðu á markaði fyrir beina sjóflutninga milli Íslands og Norður-Ameríku.

Fyrirmæli stefnda í sáttarákvörðun um að fyrirtæki í slíkri stöðu megi hvorki eiga í viðskiptum við eitt tilgreint fyrirtæki, í þessu tilviki stefnanda, né nokkurt annað fyrirtæki sem veitir hvers kyns flutningaþjónustu til umrædds fyrirtækis, séu ljóslega til þess fallin að skerða verulega getu þess fyrirtækis til að starfa með eðlilegum hætti á viðkomandi mörkuðum, ekki síst í ljósi þess að um sé að ræða fákeppnismarkað. Að þessu virtu hafi stefnandi ljóslega verulega samkeppnisréttarlega hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort fyrrgreint ákvæði í sáttinni samræmist markmiðum og efni samkeppnislaga og efnisreglum stjórnsýsluréttarins.

Stefnandi telur ljóst að tilgreind skilyrði í 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar lúti ekki almennt að háttsemi Eimskipafélagsins á markaði, heldur beinist þau gagngert að stefnanda og fyrirtækjum sem stefnandi eigi í viðskiptum við. Skilyrðin séu til þess fallin að hafa bein áhrif á starfsemi áfrýjanda og aðgreini stöðu fyrirtækisins án nokkurs vafa frá öðrum þátttakendum á sömu mörkuðum.

Stefnandi árétti að hann hafi aldrei byggt á því að hann teljist aðili að málalokum Eimskipafélagsins þ.e. sátt fyrirtækisins við stefnda, líkt og áfrýjunarnefndin virðist ranglega ganga út frá. Hér hátti hins vegar svo til að aðilar að sátt hafa, í endanlegri og bindandi stjórnvaldsákvörðun, sammælst um skilyrði sem lúti með beinum hætti að stefnanda. Með tilgreindu skilyrði sé með fordæmalausum hætti mælt fyrir um að Eimskipafélagið skuldbindi sig til að hætta hvers kyns viðskiptalegu samstarfi við stefnanda og önnur fyrirtæki í hvers konar flutningaþjónustu ef stefnandi á einnig í samstarfi við viðkomandi fyrirtæki. Skuldbindingin varðar stefnanda með beinum hætti enda sé fyrirtækið beinlínis tilgreint í ákvæðinu og skilyrðið bundið við flutningafyrirtæki sem hann sjálfur sé í viðskiptum við. Að mati stefnanda eru hagsmunir hans mun augljósari og sértækari en dæmi séu um í fjölda mála þar sem fallist hafi verið á að fyrirtæki eigi lögvarða hagsmuni af því að leita niðurstöðu áfrýjunarnefndar samkeppnismála.

Umdeild fyrirmæli í sáttinni séu án nokkurs vafa til þess fallin að hafa veruleg áhrif á starfsemi stefnanda. Bæði stefnandi og Eimskipafélagið nýti fjölmörgum tilvikum þjónustu sömu aðila og eigi í viðskiptum við sömu fyrirtækin í flutningaþjónustu. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar sé þeim þetta eftirleiðis óheimilt. Fyrirséð sé, í ljósi sterkrar stöðu Eimskipafélagsins á þeim mörkuðum sem sáttin taki til, að fyrirtæki í flutningaþjónustu munu telja sig hafa verulega hagsmuni af því að halda viðskiptum við Eimskipafélagið fremur en stefnanda. Fyrirmælin leiði með öðrum orðum að öllum líkindum til þess að stefnandi missi viðskipti við mörg þessara fyrirtækja enda standi þeim að óbreyttu ekki til boða lengur að eiga í viðskiptum við bæði fyrirtækin á sama tíma.

Þá sé ljóst að skuldbinding Eimskipafélagsins um að hætta öllu „viðskiptalegu samstarfi“ við stefnanda er ekki síður til þess fallin að takmarka möguleika stefnanda til að keppa á umræddum mörkuðum. Eimskipafélagið sé í gríðarlega sterkri stöðu á flutningamörkuðum og í einokunarstöðu á sumum þeirra. Keppinautar félagsins geti af þessum sökum haft mikla hagsmuni af viðskiptum við það. Af reglum 11. gr. samkeppnislaga leiði raunar að fyrirtæki í slíkri stöðu geti verið óheimilt að synja fyrirtækjum um viðskipti, þ. á m. keppinautum. Tilgreint bann við viðskiptum við stefnanda sé því líklegt til að skerða verulega samkeppnisstöðu fyrirtækisins, umfram önnur fyrirtæki á sömu mörkuðum.

Stefnandi mótmælir því að það hafi áhrif á rétt hans til að krefjast ógildingar á hluta sáttar milli stefnda og Eimskipafélagsins að hann sæti sjálfur rannsókn hjá stefnanda vegna sama máls og útkljáð var með sáttinni gagnvart Eimskipafélaginu. Niðurstaða í málinu hvað hann varðar breyti engu um gildi umdeilds ákvæðis í sáttinni. Stefnandi eigi ekki annan kost til að fá þessum hluta sáttarinnar hnekkt en að krefjast ógildingar ákvæðisins. Þá breyti engu um kærurétt stefnanda þótt í sáttinni sé mælt fyrir um svigrúm Eimskipafélagsins til að sýna fram á að viðskipti þess við stefnanda raski ekki samkeppni.

III.

Sýknukrafa stefnda er á því byggð að niðurstaða áfrýjunarnefndar samkeppnismála um að vísa kæru stefnanda frá nefndinni sé í samræmi við lög og reglur. Andstætt því sem stefnandi haldi fram hafa ákvæði 3. mgr. 3. gr. sáttar Eimskipafélagsins við stefnda eingöngu að geyma skuldbindingar þess félags en ekki fyrirmæli frá stefnda. Sáttin feli í sér skuldbindingar sem fyrirtækið hafi einhliða boðist til að undirgangast í því skyni að ljúka rannsókn á ætluðum brotum þess á 10. gr. samkeppnislaga og 1. mgr. 53. gr. EES- samningsins og koma í veg fyrir áframhaldandi brot fyrirtækjanna. Ákvæði 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar bindi því aðeins Eimskipafélagið en ekki stefnanda. Ákvæðið feli hvorki í sér fyrirmæli til stefnanda né leggi á hann skyldur. Stefnanda skorti því lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn áfrýjunarnefndar samkeppnismála um þær skuldbindingar sem Eimskipafélagið hafi undirgengist í sátt sinni við stefnda. Því hafi verið rétt niðurstaða hjá áfrýjunarnefndinni að vísa kæru stefnanda frá nefndinni.

Umrædd sátt sé gerð á grundvelli 1. mgr. 17. gr. f í samkeppnislögum. Sáttin sé bindandi fyrir málsaðila þegar hann hafi samþykkt og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Af því leiði að Eimskipafélagið sé ekki heimilt að kæra sáttina, hvorki í heild né einstök ákvæði hennar, til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Stefnandi hafi heldur ekki slíka heimild enda sé ekki mælt fyrir um skuldbindingar hans í sáttinni. Við beitingu sáttarheimildar 1. mgr. 17. gr. f í samkeppnislögum beri stefnda að meta sáttaumleitanir fyrirtækja heildstætt og horfa m.a. til viðhorfa og skuldbindinga hlutaðeigandi fyrirtækis til að láta af ólögmætri háttsemi og grípa til aðgerða í því skyni að tryggja virka samkeppni til framtíðar litið, sbr. einnig b. lið 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga. Það myndi kippa grundvellinum undan þeirri heimild sem stefndi hafi til að sætta mál vegna ólögmæts samráðs fyrirtækja ef öðrum fyrirtækjum, sem eru samhliða til rannsóknar, væri heimilt að kæra sátt þess fyrirtækis sem hefur stigið fram og viðurkennt brot, hvort heldur í heild eða einstök ákvæði hennar. Myndi það skapa óvissu bæði fyrir fyrirtækið sem telur máli sínu lokið og stefnda við rannsókn á ætluðum þætti annarra fyrirtækja. Aðilar sáttar vegna ólögmæts samráðs verði að geta treyst því að efni sáttarinnar taki ekki breytingum eftir að hún hefur verið undirrituð eða að framkvæmd hennar frestist vegna kæru annarra fyrirtækja sem séu samhliða til rannsóknar. Fyrirtæki sem leiti eftir sátt við stefnda verði óhindrað að geta boðist til að undirgangast skuldbindingar um að hætta því samstarfi sem hefur verið til rannsóknar og forða sér með því frá hærri eða frekari sektum. Líta beri til þess að markmið sátta sé meðal annars að koma í veg fyrir að mál dragist á langinn og að án tafar sé gripið til aðgerða í því skyni að efla virka samkeppni. Auk framangreinds byggir stefndi á því að umdeilt ákvæði í 3. mgr. 3. gr. umdeildrar sáttar sé órjúfanlegur hluti sáttarinnar í heild og feli í sér forsendur fyrir gerð hennar. Enn fremur mótmælir stefndi því að umdeilt ákvæði sáttarinnar muni með augljósum og sérækum hætti hafa neikvæð áhrif á starfsemi stefnanda og skerða með því lögmæt réttindi hans, þar sem mörg fyrirtæki muni ekki geta skipt við stefnanda ef þau vilji skipta við Eimskipafélagið. Stefndi vísar til þess hvað þetta atriði varðar að stefndi eigi ekki lögvarinn rétt á viðskiptum við önnur fyrirtæki á flutningamarkaði. Það séu eingöngu þau fyrirtæki sem séu í markaðsráðandi stöðu sem sé almennt óheimilt að synja öðrum fyrirtækjum um viðskipti, sbr. 11. gr. samkeppnislaga. Ákvæði sáttarinnar haggi ekki gildi 11. gr. laganna, hvorki gagnvart Eimskipafélaginu né þeim fyrirtækjum á flutningamarkaði sem hafi átt í viðskiptum við hvort tveggja Eimskipafélagið og stefnanda. Stefnandi eigi heldur enga „samkeppnisréttarlega hagsmuni“ af því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála skeri úr um hvort umdeilt ákvæði í sáttinni samræmist markmiðum og efni samkeppnislaga og efnisreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem stefnandi byggir á. Stefnandi eigi með öðrum orðum ekki lögvarða hagsmuni af því að áfrýjunarnefndin fjalli um þær skuldbindingar sem Eimskipafélagið hafi einhliða undirgengist í 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar við stefnda.

Loks mótmælir stefndi staðhæfingum stefnanda um að sáttin sé endanleg og bindandi stjórnvaldsákvörðun svo sem byggt sé á í stefnu eða að hún feli sér endanleg og bindandi fyrirmæli frá stefnda. Þvert á móti felst í sáttinni einhliða skuldbinding af hálfu Eimskipafélagsins sem gerð var að frumkvæði þess félaga og rúmist innan 1. mgr. 17. gr. f. í samkeppnislaga. Það félag, sem sætti rannsókn á samstarfi sínu við stefnanda, var án nokkurra takmarkana að lögum heimilt að bjóðast til þess að hætta slíku samstarfi. Félagið undirgekkst þessar skuldbindingar einhliða í því skyni að efla samkeppni. Var fyrirtækinu heimilt að bjóða fram slíkar lögmætar skuldbindingar, án tillits til afstöðu stefnanda, í því skyni að ná sátt við stefnda og með því greiða lægri sekt og ljúka málinu fyrr en ella.

Að endingu er því mótmælt af hálfu stefnda sem röngum og þýðingarlausum staðhæfingum stefnanda um að Eimskipafélags Íslands hf. sé helsti keppinautur stefnanda á þeim mörkuðum sem sáttin taki til, að það félag sé í markaðsráðandi stöðu á markaði fyrir áætlunarflutninga til og frá Íslandi og jafnframt að það sé í einokunarstöðu á markaði fyrir sjóflutninga milli Íslands og Norður-Ameríku.

IV.

Í máli þessu krefst stefnandi þess að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 1/2021 frá 2. desember 2021 verði fellur út gildi. Með úrskurðinum var kæru stefnanda vísað frá nefndinni. Kæra stefnanda laut að því að tiltekið ákvæði í sátt sem Eimskipafélags Íslands hf. (Eimskipafélagið) og stefndi gerðu þann 16. júní 2021 yrði fellt út gildi.

Svo sem áður hefur verið rakið var aðdragandi þess að að framangreind sátt var gerð sá að stefndi hafði um árabil rannsakað ætlað ólöglegt samráð stefnanda og Eimskipafélagsins og félaga þeim tengd. Með sáttinni viðurkenndi Eimskipafélagið að hafa á árunum 2008-2013 alvarlega brotið bæði gegn banni við samkeppnishamlandi samráði, sbr. 10. gr. samkeppnislaganna og 53. gr. EES-samningsins og gegn 19. gr. samkeppnislaga með því að hafa ekki veitt nauðsynlegar og réttar upplýsingar og að hafa ekki veitt gögn í þágu rannsóknar stefnda. Jafnframt viðurkennir Eimskipafélagið umfangsminni brot frá fyrri tíma. Þá féllst félagið á að greiða háa stjórnvaldssekt og skuldbatt sig til að grípa til ýmiss konar ráðstafna í því skyni að koma í veg fyrir frekari brot og stuðla að aukinni samkeppni. Meðal þess sem félagið lofar að gera er að hætta öllum viðskiptalegu samstarfi við stefnanda svo sem þeirri skuldbindingu er nánar lýst í 3. mgr. 3. gr. greinarinnar, sem er svohljóðandi: Sé til staðar viðskiptalegt samstarf við Samskip skuldbindur Eimskip sig til þess að hætta því. Í þessu felst einnig að Eimskip skuldbindur sig til þess að eiga ekki í samstarfi við önnur fyrirtæki í hvers konar flutningaþjónustu ef Samskip eiga einnig í samstarfi við viðkomandi fyrirtæki. Þetta gildir ekki ef Eimskip getur sýnt Samkeppniseftirlitinu fram á að eðli viðkomandi samstarfs sé með þeim hætti að ekki sé hætta á röskun á samkeppni milli Eimskips og Samskipa. Í kæru sinni til áfrýjunarnefndar samkeppnismála krafðist stefnandi þess að ofangreint ákvæði sáttarinnar yrði fellt úr gildi. Áfrýjunarnefndin vísað málinu frá og byggði þá niðurstöðu á því stefnandi væri hvorki aðili að þeim þætti málsins sem lauk með sátt Eimskipafélagsins né hefði lögvarða hagsmuni af þeim aðgerðum og skuldbindingum sem felast í sáttinni.

Stefndi byggir sýknukröfu sína öðrum þræði á því að eðli umdeildrar sáttar sé þannig að efni hennar geti ekki sætt endurskoðun áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Vísar stefndi til þess að sáttin sé bindandi fyrir málsaðila, þ.e. Eimskipafélagið, sem sé ekki heimilt að kæra efni hennar. Um sé að ræða einhliða skuldbindingu af hálfu þess félags og í henni felist ekki nein fyrirmæli frá stefnda og hún sé ekki stjórnvaldsákvörðun.

Í þessu efni er rétt að taka fram að stefndi er stjórnvald sem fer með margvíslegar heimildir til að taka íþyngjandi ákvarðanir, m.a. heimild til að grípa til ýmissa aðgerða skv. 16. gr. samkeppnisaga nr. 44/2005 og leggja stjórnvaldssektir á fyrirtæki sem brjóta gegn nánar greindum ákvæðum laganna sbr. 37. gr. þeirra, þar á meðal ef brotið er gegn 10. og 19. gr. þeirra og 53. gr. EES-samningsins, en brot Eimskipafélagsins snúa að þessum ákvæðum. Í stað þess að taka ákvörðun um að beita valdheimildum sínum einhliða er stefnda heimilt, með samþykki málsaðila, að ljúka máli með sátt sbr. 17. gr. f. í lögunum. Sátt samkvæmt þessu ákvæði er í eðli sínu tvíhliða samningur á milli stefnda og þess félags sem rannsókn hans beinist að, en ekki einhliða skuldbinding af hálfu þess síðarnefnda, svo sem stefndi byggir á. Í sátt stefnda og Eimskipafélagsins felst að félagið gengst við broti, felst á greiðslu sektar og skuldbindur sig til að grípa til ýmissa ráðstafna til að tryggja löglega háttsemi sína til framtíðar. Stefndi aftur á móti felst á að ljúka málinu með þessum hætti í stað þess að ljúka rannsókn málsins og taka ákvörðun um málalok á grundvelli valdheimilda sinna. Þótt það sé almennt meðal einkenna stjórnvaldsákvarðana að þær eru teknar einhliða af hálfu stjórnvalds verður að álykta að sáttir sem stefndi gerir á grundvelli 17. gr. f, sé stjórnvaldsákvörðun enda er sáttin gerð eins og áður segir um efni sem stefnda er almennt unnt að ráða til lykta með stjórnvaldsákvörðun og kemur í stað slíkrar ákvörðunar. Fyrir liggur að stefndi hafði, þegar Eimskipafélagið ákvað að ganga til sátta, upplýst félagið og stefnanda um að til skoðunar væri að grípa til aðgerða á grundvelli 16. gr. samkeppnislaga. Auk þess blasti við að stefnandi taldi skilyrði álagningar stjórnvaldssekta vera fyrir hendi.

Með framangreindum rökstuðningi verður því lagt til grundvallar úrlausn málsins að umdeild sátt sæti kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála eins og aðrar ákvarðanir stefnda á grundvelli 1. mgr. 9. gr. samkeppnislaga og er hafnað öllum málsástæðum stefnda sem byggja á því því að sáttin sé í eðli sínu eitthvað annað. Jafnframt er því hafnað að sérsjónarmið eigi við um sátt á því sviði sem hér er deilt um, þ.e. á sviði ólögmæts samráðs aðila á markaði, eða það að staða stefnanda, sem er aðili að sama máli og lauk gagnvart Eimskipafélaginu með sáttinni og er enn til rannsóknar hjá stefnda, útiloki eða þrengi kæruheimildir samkvæmt nefndu ákvæði. Hvorki samkeppnislögin og lögskýringargögn með þeim né önnur lagarök renna stoðum undir staðhæfingar stefnda í þessa veru.

Kemur þá næst til skoðunar hvort stefnandi geti átt aðild að kærumáli til áfrýjunarnefndarinnar. Í 1. mgr. 9. gr. samkeppnislaga er ekki sérstaklega mælt fyrir um það hverjir geti átt kæruaðild til nefndarinnar. Á hinn bóginn er í 1. mgr. 2. gr. leiðbeininga um málsmeðferð fyrir áfrýjunarnefnd samkeppnismála, sem nefndin setti sér 12. apríl 2022, mælt fyrir um að heimild til að skjóta málum til nefndarinnar hafi þeir sem ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins beinist að eða hafi aðra lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Til samræmis við þessa reglu hefur áfrýjunarnefndin játað ýmsum lögaðilum kæruaðild í málum þótt þeir séu ekki aðilar að máli enda hafi nefndin talið þá eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Er sú framkvæmd jafnframt í samræmi við viðurkennd sjónarmið í stjórnsýslurétti og fordæmi dómstóla, m.a. í dómi Hæstaréttar hinn 19. júní 2003 í máli nr. 83/2003 þar sem fram kemur að aðildarhugtakið í stjórnsýslumálum beri að skýra rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eigi beina aðild að máli heldur einnig þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta. Ekki sé til einhlítur mælikvarði í þessum efnum og líta beri til hvers tilviks fyrir sig.

Hér háttar svo til að stefndi hefur um árabil rannsakað það sem talið er vera ólögmætt samráð stefnanda og Eimskipafélagsins. Eimskipafélagið hefur gengist við því að hafa tekið þátt í ólögmætu samráði við stefnanda, fallist á að greiða háa sekt og skuldbundið sig til að láta af hinni ólögmætu háttsemi og jafnframt grípa til ýmissa aðgerða til að stuðla að aukinni samkeppni. Hin umdeilda sátt gengur út á þetta og felur í sér endanlega úrlausn þessa máls að því er Eimskipafélagið varðar á meðan málið er enn óútkljáð gagnvart stefnanda sem ekki hefur gengist við broti.

Svo sem rakið er að framan skuldbindur Eimskipafélagið sig m.a. til að hætta öllum viðskiptalegum sambandi við stefnanda sem felur m.a. í sér að fyrirtækið skuldbindur sig til að hætta samstarfi við önnur fyrirtæki ef þau eigi í samstarfi við stefnanda. sbr. efni 3. mgr. 3. gr. sáttarinnar sem áður er rakið. Þetta gildi þó ekki um samstarf sem Eimskipafélagið getur sýnt fram á að feli ekki í sér röskun á samkeppni milli þess og stefnanda. Ekki fer á milli mála að þetta ákvæði varðar stefnanda með beinum hætti enda lýtur það bæði að viðskiptatengslum hans við Eimskipafélagið og öll önnur fyrirtæki á flutningsmarkaði sem kunna að vera í viðskiptum við stefnanda og það félag eða félög sem vilja taka upp viðskipti við stefnanda. Breytir engu í því efni þótt sáttin skuldbindi formlega einvörðungu Eimskipafélagið en ekki stefnanda. Kemur það á sama stað niður hvort öðrum eða báðum aðilum er bönnuð viðskiptaleg samvinna. Að mati dómsins er óhætt að slá því föstu að stefnandi hefur einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna af úrlausn um það hvort ákvæði þetta fái staðist. Allar málsástæður stefnda sem lúta að því að ákvæðið sé ekki til þess fallið að skaða stefnanda og brjóti ekki í bága við form- eða efnisreglur samkeppnis- og stjórnsýsluréttar eru í raun málsástæður sem lúta að efnishlið ágreinings aðila. Krafa stefnanda í þessu máli felur í sér að viðurkennt verði að áfrýjunarnefnd samkeppnismála beri að leysa efnislega úr þessum ágreiningi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður fallist á það með stefnanda að hann geti með réttu borið lögmæti sáttar stefnda og Eimskipafélagsins sem gerð var 9. júní 2021 undir áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Ber því að fallast á kröfu hans og ógilda úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 2. desember 2021 í máli nr. 1/202 þar sem kæru hans var vísað frá nefndinni. Með hliðsjón af úrslitum máls og með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnda gert að greiða stefnanda málskostnað sem er hæfilega ákveðinn 800.000 krónur.

Mál þetta flutti Peter Dalmay lögmaður fyrir stefnanda og Gizur Bergsteinsson lögmaður fyrir stefnda. Ingibjörg Þorsteinsdóttir héraðsdómari kvað upp þennan dóm.

Dómsorð:

Felldur er úr gildi úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 2. desember 2021 í máli nr. 1/2021. Stefndi, Samkeppniseftirlitið, greiði stefnanda, Samskipi hf., 800.000 krónur í málskostnað.