Dómstólaleit

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Arnfríður Einarsdóttir og Jóhannes Sigurðsson og Kjartan Bjarni Björgvinsson, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1. Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 11. júlí 2022. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 15. júní 2022 í málinu nr. E-[...]/2021.
2. Áfrýjandi krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 26.150.805 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 4. mars 2021 til greiðsludags en til vara að stefnda verði gert að greiða honum 17.743.406 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 4. mars 2021 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.
3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

1. Áfrýjandi var skipaður skrifstofustjóri 1. september 2012 á skrifstofu [...] í [...]ráðuneytinu. Í ódagsettu erindisbréfi frá október 2017 er starfsskyldum áfrýjanda lýst þannig að hann beri meðal annars ábyrgð á því að leiða faglegt starf skrifstofunnar og stýra daglegri framkvæmd starfa hennar gagnvart ráðuneytisstjóra. Hlutverk skrifstofunnar sé að skapa [...] hagkvæma og skilvirka umgjörð, skýrar leikreglur og vinna að stefnumótun á því sviði. Málefni þessara greina falli í flestum atriðum innan viðfangsefna skrifstofunnar fyrir utan [...]. Þá segir í erindisbréfinu að tiltölulega stór hluti af starfi skrifstofunnar sé á sviði alþjóðamála, þar með talin gerð alþjóðlegra samninga á sviði [...] og þátttaka í starfi alþjóðastofnana á fagsviðum skrifstofunnar. Áfrýjandi var endurskipaður skrifstofustjóri í ráðuneytinu frá 1. september 2018 til fimm ára, sbr. skipunarbréf ráðherra 5. nóvember 2018.
2. Í febrúar 2020 fékk ráðuneytið ráðgjafafyrirtækið E til að gera úttekt á stjórnskipulagi og skipan verkefna á sviði […] í ráðuneytinu. Vinna við úttektina hófst formlega 9. mars 2020 og fór hún fram með þeim hætti að tekin voru viðtöl við starfsfólk og alla skrifstofustjóra ráðuneytisins, auk þess sem haldnar voru vinnustofur þar sem kallað var eftir hugmyndum. Samkvæmt skipulagi […]ráðuneytisins sem þá var í gildi voru alls fimm skrifstofur í ráðuneytinu, auk skrifstofu ráðuneytisstjóra, og var skrifstofa [...], sem áfrýjandi stýrði, ein þeirra.
3. Niðurstöður úttektarinnar koma fram í skýrslu sem lá fyrir í júní 2020 undir nafni félagsins F, sem þá hafði tekið við verkefninu af E. Er þar lýst tillögum og ábendingum um hvernig efla megi stjórnsýslu, skilvirkni og þjónustu ráðuneytisins með bættum vinnubrögðum, öflugu skipulagi og skýrri verkaskiptingu sem styðji við fjölbreytt verkefni ráðuneytisins. Í sérstökum kafla skýrslunnar sem ber fyrirsögnina „Virkni stjórnskipulags“ er rakið að við úttektina hefðu þau sjónarmið helst komið fram að vegna ólíks eðlis verkefna og þáverandi verkaskiptingar ráðuneytisins fengju málefni [...] ekki þann ,,fókus“ sem æskilegt væri. Hætta sé á að [...] verði aldrei í forgrunni í gildandi skipulagi þar sem [...] séu stór málefni, en [...] sé sú atvinnugrein þar sem mestir vaxtarmöguleikar séu á næstu árum og áratugum.
4. Í framhaldinu er rakið að [...] eigi að mörgu leyti meiri samleið með [...] og það geti komið málaflokknum vel að ábyrgð á honum sé alfarið innan [...]. Í öðrum kafla skýrslunnar undir fyrirsögninni ,,Breytingar á skipuriti“ er lýst helstu áherslum gagnvart breytingum og ítrekað að efla þurfi umgjörð verkefna á sviði [...]. Þá felist ákveðin vandkvæði í skipan alþjóðamála og rétt sé að skerpa áherslur og færa viðfangsefni [...]samninga inn á fagskrifstofu.
5. Í skýrslunni er síðan lagt til að stjórnskipulagi ráðuneytisins verði breytt í samræmi við ofangreind sjónarmið þannig að málefnum sem heyri undir [...]hluta ráðuneytisins verði skipt á milli þriggja skrifstofa, skrifstofu [...], skrifstofu [...] og skrifstofu [...]. Í breytingunum felist meðal annars að málefni [...] verði flutt frá skrifstofu [...], en einnig að hluti af málefnum alþjóðamála sem varði [...]samninga flytjist af skrifstofu ráðuneytisstjóra inn á skrifstofu [...].
6. Í skýrslu F var ekki fjallað um hvort leggja ætti niður tilteknar skrifstofur eða einstök embætti á grundvelli þeirra breytinga sem þar voru lagðar til. Við meðferð málsins fyrir héraðsdómi bar B, einn höfunda skýrslunnar, að engin afstaða væri tekin til þessa atriðis í skýrslunni en stjórnendahópur ráðuneytisins hafi aldrei verið ræddur við gerð úttektarinnar eða þá hvort leggja ætti niður einstök embætti.
7. Í skýrslu C, þáverandi ráðuneytisstjóra í [...]ráðuneytinu, fyrir héraðsdómi greindi hann frá því að niðurstöður ráðgjafa hefðu verið kynntar fyrir ráðherra 19. júní 2020. Að sögn vitnisins tók ráðherra síðan ákvörðun um að fara í skipulagsbreytingar á grundvelli þeirra greininga sem fram komu í skýrslunni á fundi 24. júní 2020 með ráðuneytisstjóra og aðstoðarmönnum sínum.
8. Á fundi með ráðherra og ráðuneytisstjóra síðar sama dag var áfrýjanda greint frá ákvörðun ráðherra um að skrifstofa [...], sem hann stýrði, yrði lögð niður þegar nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020. Þá yrðu embætti skrifstofustjóra við þrjár nýjar skrifstofur auglýst fyrir lok júlí. Í aðilaskýrslu fyrir héraðsdómi kvaðst áfrýjandi hafa spurt um það á fundinum hvaða áhrif þessar breytingar hefðu á hans stöðu í ráðuneytinu en ekki fengið nein svör. Fyrrverandi ráðuneytisstjóri bar hins vegar fyrir héraðsdómi að áfrýjanda hefði á fundinum 24. júní 2020 einnig verið tilkynnt að embætti hans yrði lagt niður.
9. Ákvarðanir ráðherra voru kynntar starfsmönnum ráðuneytisins á fundi eftir hádegi 25. júní 2020. Var þar upplýst að embætti á nýjum skrifstofum yrðu auglýst laus til umsóknar fyrir lok júlímánaðar 2020 og að „endanlegri útfærslu á tilfærslum starfsmanna og verkefna yrði lokið 25. september 2020.“ Nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020 og ný teymi yrðu til á skrifstofunum frá 1. nóvember 2020. Í frétt á innri vef ráðuneytisins sama dag kemur fram að nýtt skipulag geri ráð fyrir þremur nýjum fagskrifstofum „í stað tveggja sem lagðar verða niður“. Hvorki kemur þó fram í fréttinni né öðrum gögnum málsins um kynningu breytinganna að þær leiði til fækkunar starfa innan ráðuneytisins.
10. Að morgni dagsins sem breytingarnar voru kynntar sendi áfrýjandi ráðuneytisstjóra tölvupóst með efnislýsingunni „Skipulagsbreyting“. Í tölvupóstinum kveðst áfrýjandi vilja velta upp þeim möguleika að hann haldi „skipuninni út tímann“ en við það „myndu bætast við 8-9 mánuðir við biðlaunaréttinn“ sem ráðuneytisstjóri hafi nefnt að „gæti verið 1 ár“. Í tölvupóstinum stingur áfrýjandi upp á því að hann yrði „þá þann tíma frá því að nýja skipulagið tæki gildi skrifstofustjóri án skrifstofu sem færi þá í hvaða verkefni sem fyrir væri lagt.“ Segir áfrýjandi jafnframt í tölvupóstinum að hann hafi verið „farinn að hugsa mjög til þess að hætta [...] ára svo það yrði bara u.þ.b. eitt ár sem vonandi væri hægt að brúa með öðru starfi.“ Ef þetta væri hægt yrði áfrýjandi „prýðilega sáttur og myndi láta það koma fram.“ Í aðilaskýrslu sinni fyrir héraðsdómi skýrði áfrýjandi efni ummæla sinna þannig að hann hefði átt við að hann héldi stöðu skrifstofustjóra án skrifstofu til ársins 2023, þegar hann yrði [...] ára.
11. Í vitnaskýrslu þáverandi ráðuneytisstjóra fyrir héraðsdómi kom fram að þegar áfrýjandi sendi honum þennan tölvupóst hafi ekki verið ,,búið að taka það út af borðinu“ að hann starfaði áfram í ráðuneytinu, „hvort sem það yrði skrifstofustjóri án mannaforráða eða sérfræðingur.“ Lýsti vitnið atvikum á þann veg að hann og ráðherra hefðu rætt það í „aðdraganda þessa máls hvaða úrlausn“ þeir gætu fundið handa áfrýjanda. Þá hafi vitnið kynnt ráðherra tölvupóstinn sem áfrýjandi sendi að morgni 25. júní og rætt efni hans við ráðherra án þess að tekin væri afstaða til málsins.
12. Í framhaldinu greindi ráðuneytisstjóri frá því fyrir héraðsdómi að það sem hefði gerst eftir það „varðandi [...]málin, að þá naut hann ekki trausts til að starfa áfram í ráðuneytinu“. Um ástæður þess greindi ráðuneytisstjóri frá því að í júní 2020 hefði ráðherra sagt honum að þingmenn hefðu verið að spyrja hann að því hvort ráðuneytið hefði beitt sér fyrir því að gildistöku laga um [...] hafi verið frestað. Taldi ráðuneytisstjóri það samtal hugsanlega hafa átt sér stað um miðjan júní eða fyrri hluta júní en hann myndi ekki nákvæmlega hvenær það var. Að kvöldi 7. júlí 2020 hafi ráðherrann hins vegar hringt í sig og greint honum frá því að lögmaður hafi tjáð aðstoðarmanni ráðherra að hann hefði upplýsingar frá Stjórnartíðindum um að starfsmaður ráðuneytisins hefði beitt sér fyrir því að breyting á lögum um [...] tæki ekki gildi ákveðinn dag. Kvaðst ráðuneytisstjóri í kjölfarið hafa aflað þeirra upplýsinga frá Stjórnartíðindum að það hefði verið áfrýjandi sem hefði haft samband við Stjórnartíðindi og að þau samskipti hafi átt sér stað rúmlega ári áður, eða 9. júlí 2019.
13. Ráðuneytisstjórinn greindi einnig frá því fyrir héraðsdómi að hann hefði 25. júní 2020 fengið ábendingar frá starfsfólki ráðuneytisins um að áfrýjandi hefði komið illa fram við undirmann sinn í ráðuneytinu að kvöldi 18. júní 2020. Kvaðst hann hafa rætt bæði við áfrýjanda og starfsmanninn vegna þessa atviks 25. júní 2020. Þá kom fram í skýrslu ráðuneytisstjóra að árið 2016 hefði hann átt fund með áfrýjanda vegna hegðunar hans á fundi erlendis. Hafi hann þá beðið áfrýjanda um að leita sér aðstoðar þar sem hann teldi hann eiga við [...]vanda að stríða.
14. Ráðuneytisstjórinn greindi jafnframt frá því að í kjölfar símtals síns við ráðherra 7. júlí hafi hann aflað frekari upplýsinga um afskipti áfrýjanda af birtingu laga um [...] og síðan rætt við áfrýjanda 13. júlí 2020. Næsta dag barst áfrýjanda bréf frá ráðherra þar sem fram kom að ráðuneytisstjóra hefðu borist upplýsingar um að áfrýjandi hefði í júlí 2019 beitt sér fyrir því að birtingu laga nr. [...] yrði frestað.
15. Í bréfinu segir að samkvæmt upplýsingum frá Stjórnartíðindum hafi birtingaráætlun gert ráð fyrir að lögin yrðu birt [...] júlí 2019. Forstöðumaður Stjórnartíðinda hafi staðfest að áfrýjandi hefði óskað eftir því í samtali við sig 10. júlí 2019 að umrædd lög yrðu ekki birt fyrr en þann [...] júlí 2019, þar sem [...]stofnun myndi ekki ljúka við umfjöllun um tiltekin mál varðandi [...] fyrr en [...] júlí 2019. Þessi samskipti áfrýjanda hafi verið staðfest í símtali á milli hans og ráðuneytisstjóra 13. júlí 2020.
16. Í bréfi ráðuneytisins er áfrýjanda síðan tilkynnt um að hann verði sendur í ótímabundið leyfi frá störfum „á meðan ákveðið verði í hvaða farveg málið yrði sett“. Ekki væri óskað eftir vinnuframlagi hans meðan á leyfinu stæði en áfrýjandi héldi óbreyttum kjörum. Var tekið fram að lokað yrði fyrir aðgang áfrýjanda að húsnæði ráðuneytisins og tölvukerfum Stjórnarráðsins, þar með talið aðgang hans að tölvupósti.
17. Á fundi í […]ráðuneytinu 31. júlí 2020 var áfrýjanda gefinn kostur á að skýra embættisfærslur sínar í tengslum við birtingu laga um […] sumarið 2019. Var áfrýjandi þá jafnframt inntur svara við því hver hefði samið lögfræðiálit vegna setningar reglugerðar um [...] 2019 til 2020. Í fundargerð er haft eftir áfrýjanda að lögfræðiálit, sem ekki hefði verið merkt með nafni, væri samið af lögfræðingi og fyrrverandi starfsmanni ráðuneytisins, en áfrýjandi hefði beðið um álitið sem „persónulegan greiða og enginn samningur hafi verið gerður né greitt fyrir álitið“. Lögfræðingurinn sem samdi álitið hafi á þessum tíma verið sjálfstætt starfandi ráðgjafi og meðal annars starfað fyrir [...]fyrirtækið E sem slíkur.
18. Með bréfi 31. ágúst 2020 tilkynnti ráðherra áfrýjanda að ákveðið hefði verið að leggja niður embætti hans sem skrifstofustjóra skrifstofu [...] 30. september 2020 vegna skipulagsbreytinga í ráðuneytinu. Í bréfinu sagði að nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020 en þar yrði málefnum sem heyrðu undir [...]hluta ráðuneytisins skipt á milli þriggja fagskrifstofa.
19. Í bréfi ráðherra kom fram að ekki væri óskað vinnuframlags frá áfrýjanda fram til þess að embættið yrði lagt niður og tekið fram að áfrýjandi ætti rétt á biðlaunum í tólf mánuði frá þeim tíma, sbr. 34. gr. laga nr. 70/1996. Í bréfinu var einnig veittur 14 daga frestur til að fara fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni.
20. Með bréfi lögmanns áfrýjanda til ráðherra 29. september 2020 var því mótmælt að embætti hans yrði lagt niður eins og boðað hefði verið í bréfi ráðherra 31. ágúst 2020. Þá var þess krafist að áfrýjanda yrðu greidd laun til loka skipunartíma hans 1. september 2023. Í bréfinu er lýst þeirri afstöðu að þótt ráðherra legði niður skrifstofu haggaði það í engu skipun áfrýjanda í embætti skrifstofustjóra í ráðuneytinu.
21. Ráðuneytið ritaði áfrýjanda annað bréf 20. október 2020. Þar kemur fram að áfrýjandi hafi með bréfi ráðherra 14. júlí 2020 verið settur í ótímabundið leyfi frá störfum „meðan tilteknar embættisfærslur væru til athugunar í ráðuneytinu“ og ákveðið yrði „í hvaða farveg mál þetta yrði fellt“. Í bréfinu er meðal annars rakið að ákveðin [...]fyrirtæki kynnu að hafa haft verulega hagsmuni af því að gildistöku laga nr. [...] yrði frestað, enda hefði verið gert ráð fyrir því að umsóknir þeirra um rekstrarleyfi yrðu felldar úr gildi, ef þau skiluðu ekki tilteknum gögnum til [...]stofnunar fyrir gildistöku laganna. Í bréfinu er því lýst hvernig atvik málsins horfi við ráðuneytinu og jafnframt þeirri afstöðu að atvik málsins bjóði „heim nokkrum álitaefnum er snerta starfsskyldur og starfsábyrgð“ áfrýjanda.
22. Í framhaldinu segir í bréfinu að ráðuneytið telji „að efnislega sé verulegt tilefni til nánari skoðunar þess hvort og þá í hvaða farveg samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins fella mætti nánari meðferð málsins að starfsmannarétti“. Með vísan til þeirra skipulagsbreytinga sem þegar séu ákveðnar „eru að mati ráðuneytisins ekki forsendur að svo stöddu til að hefja athugun á mögulegri málsmeðferð á grundvelli ávirðinga embættismanna í starfi, sem leitt geti til áminningar eða lausnar úr starfi enda liggur fyrir að starf yðar var lagt niður 30. september sl.“ Beiting slíkra úrræða hafi því „lítil sem engin réttaráhrif á þeim stutta tíma sem eftir sé af skipunartíma“ áfrýjanda. Í ljósi þessa myndi ráðuneytið ekki ráðast í skoðun á því að „gripið verði til úrræða að starfsmannarétti, í máli þessu, þrátt fyrir að efnislega telji ráðuneytið að fullt tilefni væri ella til þess.“
23. Í niðurlagi bréfsins var áfrýjanda greint frá því að ákveðið hefði verið að vísa máli hans til lögreglu með bréfi sama dag. Í bréfi ráðuneytisins til lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu 20. október 2020 er því beint til lögreglu hvort skilyrði séu til þess að hefja rannsókn á embættisfærslum áfrýjanda með vísan til XIV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sem varði brot í opinberu starfi. Í bréfinu kemur fram að öll helstu gögn málsins fylgi bréfinu.

Málsástæður aðila

Málsástæður áfrýjanda

1. Áfrýjandi byggir á því að ákvörðunin um að leggja niður embætti hans hafi verið ólögmæt og farið í bága við reglur laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglur stjórnsýsluréttar. Vísar áfrýjandi þá í fyrsta lagi til þess að embætti hans hafi ekki verið lagt niður í reynd, enda hafi skipun hans ekki verið bundin við ákveðna skrifstofu.
2. Áfrýjandi telur jafnframt að ákvörðun um frávikningu hans hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum, enda hafi ekkert komið fram í úttekt ráðgjafa um að leggja þyrfti embætti skrifstofustjóra niður og skipa í þau að nýju. Vísar áfrýjandi þá til þess að samkvæmt skýrslu E hafi einungis verið lagt til að [...]hluti skrifstofunnar yrði færður annað. Eðlilegt hefði verið að hann héldi embætti sínu og yrði skrifstofustjóri yfir nýrri skrifstofu, sem færi áfram með flesta þá málaflokka sem fyrri skrifstofa hans hefði borið ábyrgð á, í stað þess að auglýsa eftir nýjum skrifstofustjóra.
3. Af hálfu áfrýjanda er einnig byggt á því að ekkert mat eða greining hafi farið fram á stöðu hans en leiða hafi þurft í ljós með óyggjandi hætti að nauðsynlegt hafi verið að leggja niður embættið sem hann gegndi. Þá hefði átt að ganga úr skugga um að ekki væri hægt að finna honum annað embætti eða starf innan ráðuneytisins. Með því að það var ekki gert hafi verið brotið gegn rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. 10. og 13. gr. laganna.
4. Áfrýjandi telur einnig að ákvörðunin um að leggja embætti hans niður og víkja honum frá eigi raunverulega rætur að rekja til ávirðinga á hendur honum vegna tiltekinna embættisfærslna hans og meintra brota í því sambandi. Þannig hafi stefndi ekki sýnt fram á að meint niðurlagning á embætti hans sé byggð á öðrum efnislegum forsendum. Augljóst sé af gögnum málsins að stefndi telji áfrýjanda hafa brotið af sér í starfi og við mat á því hafi verið stuðst við lög nr. 70/1996.
5. Áfrýjandi telur jafnframt að með því að ráðuneytið tók ætlaðar ávirðingar hans sjálft til rannsóknar og ákvað að senda hann í ótímabundið leyfi, þá hafi það brotið gegn ákvæðum 26. og 27. gr. laga nr. 70/1996. Í þeim ákvæðum sé mælt fyrir um hvernig standa eigi að lausn embættismanna um stundarsakir og jafnframt að nefnd sérfróðra manna skuli þá rannsaka meintar misfellur. Með ákvörðuninni um setja hann í leyfi og víkja honum úr embætti hafi ráðuneytið enn fremur brotið gegn 10., 12., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, auk lögmætis- og réttmætisreglu.
6. Aðalkrafa áfrýjanda í málinu nemur samtals 26.150.805 krónum. Hluti kröfunnar, 22.150.805 krónur, er krafa vegna fjártjóns sem svarar þá til þeirra launa sem áfrýjandi hefði átt tilkall til sem skrifstofustjóri út skipunartíma sinn frá því að greiðslum biðlauna til hans samkvæmt 1. mgr. 34. gr. laga nr. 70/1996 var lokið 1. október 2021 og þar til hann hóf tekjuöflun að nýju frá og með 1. maí 2023. Hefur þá verið tekið tillit til kjarasamningsbundinna launahækkana, persónuuppbótar, orlofs og greiðslu atvinnuleysisbóta á tímabilinu.
7. Áfrýjandi gerir jafnframt kröfu um greiðslu 4.000.000 króna í miskabætur. Vísar áfrýjandi þá til þess að framganga ráðuneytisins gagnvart honum hafi verið sérlega meiðandi, enda hafi hann verið sendur fyrirvaralaust í ótímabundið leyfi, auk þess sem tölvuaðgangi hans hafi verið lokað og honum enginn kostur gefinn á að nálgast persónuleg gögn eða muni.
8. Varakrafa áfrýjanda nemur 17.743.406 krónum, þar af eru 13.743.406 krónur vegna fjártjóns og sama fjárhæð um miskabætur og í aðalkröfu. Miðast fjártjónskrafan við greiðslu launa í 12 mánuði frá október 2021 til september 2022.

Málsástæður stefnda

1. Stefndi byggir á því að ákvörðun um að leggja niður embætti áfrýjanda hafi verið innan heimilda ráðherra samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 og laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Vísar stefndi þá til þess að ákvörðunin hafi verið liður í almennum skipulagsbreytingum sem áfrýjanda hafi verið greint frá á fundi 24. júní 2020. Ákvörðunin hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum og verið afrakstur úttektar ráðgjafa á [...]hluta ráðuneytisins. Þá hafi breytingarnar verið almennar og ekki beinst að persónu áfrýjanda.
2. Af hálfu stefnda er vísað til þess að ákvörðun ráðuneytisins um að senda hann í ótímabundið launalaust leyfi um miðjan júlí 2020 vegna tiltekinna embættisfærslna hafi verið ótengd ákvörðun ráðuneytisins um að leggja embætti hans niður. Ekki hafi því verið um það að ræða að ráðuneytið hafi verið að komast hjá því að fylgja lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 70/1996. Telur stefndi að viðhlítandi grundvöllur hafi verið lagður að starfslokum áfrýjanda og mótmælir því að meðalhófsregla hafi verið brotin.
3. Stefndi byggir enn fremur á því að ráðuneytinu hafi á grundvelli almennra reglna vinnuréttar verið heimilt að hafna vinnuframlagi áfrýjanda tímabundið ef það teldi þörf á því. Verði ekki fallist á sýknukröfu stefnda er á því byggt að bótakrafa áfrýjanda sé of há, þar sem hann eigi ekki rétt á bótum sem nemi launum út skipunartímann. Við ákvörðun bóta verði að líta til þess að áfrýjandi verði sjálfur að bera ábyrgð á tjóni sínu og þeim atvikum sem leiddu til þess að ráðuneytið sóttist ekki eftir vinnuframlagi hans frá 14. júlí 2020. Þá er því hafnað að framganga ráðuneytisins gagnvart áfrýjanda hafi verið með þeim hætti að í henni hafi falist ólögmæt meingerð gagnvart honum. Er miskabótakröfu hans mótmælt á þeim grundvelli.
4. Málsástæðum aðila er að öðru leyti lýst í hinum áfrýjaða dómi.

Niðurstaða

1. Ágreiningur aðila í málinu lýtur að því hvort ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti skrifstofustjóra sem áfrýjandi gegndi í [...]ráðuneytinu hafi verið í samræmi lög. Í því efni verður að leggja þann skilning í málatilbúnað áfrýjanda að hann telji ráðherra hafa skort heimild til að leggja niður embættið þar sem það hafi ekki verið bundið við skrifstofu [...]. Þá hafi í reynd engin nauðsyn verið til þess að leggja niður embættið vegna þeirra skipulagsbreytinga sem ráðuneytið vísaði til, enda hafi breytingarnar verið minni háttar og í reynd aðeins falið í sér að málefni [...] voru færð af skrifstofunni. Þá hafi skrifstofum einnig fjölgað í ráðuneytinu í kjölfar breytinganna.
2. Ráðuneyti eru skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdarvaldsins hvert á sínu málefnasviði, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 115/2011. Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laganna stýra ráðuneytisstjórar ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra en í 1. mgr. 17. gr. kemur fram að ráðherra skuli skipuleggja aðalskrifstofu ráðuneytis með því að skipta henni upp í fagskrifstofur. Skal þá hverri skrifstofu stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra, en í 1. mgr. 18. gr. laganna er kveðið á um að ráðherra skipi ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra að fengnu mati hæfnisnefndar.
3. Samkvæmt fastmótaðri stjórnskipunarvenju eru ráðherrar æðstu handhafar framkvæmdarvalds. Eiga þeir frumkvæði að því að framkvæma vald forseta, sbr. 13. gr. stjórnarskrárinnar, og bera jafnframt að lögum sérstaka ábyrgð samkvæmt 14. gr. hennar á þeim stjórnarframkvæmdum sem heyra undir ráðuneyti þeirra. Þessi ábyrgð er áréttuð í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 115/2011 þar sem fram kemur að ráðherrar fari með og beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði.
4. Í samræmi við framangreint verður að leggja til grundvallar að ráðherra hafi ótvíræðar heimildir til að ákveða hvernig hann hagar skipulagi ráðuneytis og það hvernig málefnum er skipt á milli skrifstofa eða hvort tilteknar skrifstofur skuli lagðar niður. Er það jafnframt á forræði ráðherra að ákveða hvaða viðfangsefnum einstakir skrifstofustjórar sinni innan ráðuneytis.
5. Áfrýjandi byggir á því að þær skipulagsbreytingar sem ráðuneytið hafi borið fyrir sig sem ástæðu ákvörðunar um að leggja embætti hans niður séu fyrirsláttur, þar sem ákvörðunin hafi í reynd byggst á ávirðingum gagnvart honum sem falla undir 2. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996. Málatilbúnaður áfrýjanda að þessu leyti verður ekki skilinn öðruvísi en svo að hann telji ráðherra hafa sniðgengið þær reglur sem fram koma í 26. og 27. gr. laga nr. 70/1996 sem gilda um meðferð mála vegna meintra brota embættismanna í embætti og hugsanleg starfslok af þeim sökum.
6. Í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram að stjórnvald er skipar í embætti veiti og lausn frá því um stundarsakir. Í 2. mgr. sömu greinar eru síðan tilgreind ýmis atvik sem valda því að rétt sé að veita embættismanni lausn en meðal þeirra er að framkoma hans eða athafnir í starfi þyki ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar því embætti sem hann gegnir. Aðrar ástæður en þær sem tilgreindar eru í lögum geta hins vegar ekki komið til álita þegar tekin er ákvörðun um að embættismaður skuli láta af starfi, eins og ráða má af 25. gr. laga nr. 70/1996, en meðal þeirra er að embætti sé lagt niður, sbr. 34. gr. sömu laga.
7. Í 26. til 27. gr. laga nr. 70/1996 er mælt fyrir um hvað skuli gert þegar ákvörðun hefur verið tekin um lausn frá embætti um stundarsakir. Er þá kveðið á um að slík ákvörðun skuli vera skrifleg með tilgreindum ástæðum, eftir atvikum að undangenginni áminningu. Samkvæmt 27. gr. skal nefnd sérfróðra manna þá rannsaka málið en leiði niðurstaða hennar til að ætlaðar ávirðingar gefi ekki tilefni til lausnar að fullu tekur embættismaður að nýju við starfi sínu.
8. Áfrýjandi telur að með ákvörðun sinni um að leggja niður embætti hans hafi ráðherra komið sér hjá því að leggja málið í þann farveg sem gengið er út frá í ofangreindum ákvæðum 26. og 27. gr. laga nr. 70/1996. Stefndi mótmælir þessum málatilbúnaði og vísar þá til þess að ákvörðunin um að leggja niður embættið hafi þegar verið tekin áður en ráðherra og ráðuneytisstjóra varð kunnugt um ávirðingar sem tengdust afskiptum áfrýjanda af birtingu laga nr. 101/2019 við útgáfu þeirra í Stjórnartíðindum.
9. Í þessu sambandi greinir aðila þó á um hvenær ráðherra tók ákvörðun um að leggja niður embætti áfrýjanda. Þannig byggir áfrýjandi á því ráðherra hafi ekki tekið neina þess háttar ákvörðun gagnvart honum fyrr en með bréfi ráðherra 31. ágúst 2020. Málatilbúnaður stefnda hvílir hins vegar á því að ráðherra hafi tilkynnt áfrýjanda um það á fundi þeirra 24. júní 2020 að embætti hans yrði lagt niður, daginn áður en breytingar á skrifstofum voru kynntar starfsfólki ráðuneytisins. Til stuðnings þeirri málsástæðu hefur stefndi lagt fram minnisblað ráðuneytisstjóra til ráðherra 3. júlí 2020. Í því minnisblaði segir að í ákvörðun ráðherra um að setja á fót þrjár nýjar fagskrifstofur í stað tveggja felist meðal annars að „tvær skrifstofur verða lagðar niður og embætti skrifstofustjóra á skrifstofu [...] verður lagt niður frá og með 1. október 2020“.
10. Áfrýjandi bar í aðilaskýrslu sinni fyrir héraðsdómi að þegar honum voru kynntar breytingar á skrifstofum ráðuneytisins hafi hann engar upplýsingar fengið um hver afdrif sín yrðu í þessum breytingum. Ráðherra gaf aftur á móti hvorki skýrslu fyrir héraðsdómi né nýtur við skriflegrar aðilaskýrslu hans í málinu um hvað fór fram á fundinum. Þá liggur engin fundargerð fyrir um efni fundarins.
11. Í vitnaskýrslu sinni fyrir dómi bar þáverandi ráðuneytisstjóri svo um atvik málsins að ráðherra hafi tilkynnt áfrýjanda á fundi 24. júní 2020 um þá ákvörðun sína að tvær skrifstofur í ráðuneytinu yrðu lagðar niður og þar með embætti áfrýjanda. Ráðuneytisstjóri bar þó jafnframt í sömu skýrslutöku að þegar áfrýjandi sendi honum tölvupóst að morgni dags 25. júní 2020 hafi „ekkert [verið] búið að taka það út af borðinu“ að áfrýjandi myndi starfa áfram í ráðuneytinu, „hvort sem það yrði sem skrifstofustjóri án mannaforráða eða sérfræðingur.“ Í framhaldinu segir ráðuneytisstjóri að það sem „hins vegar gerist eftir það […] hvernig var staðið að þessu máli varðandi […]málin“ hafi gert það að verkum að hann „naut ekki lengur trausts til að starfa áfram í ráðuneytinu.“
12. Samskipti aðila í skriflegum gögnum málsins sem urðu til áður en ágreiningur varð um hvenær embætti áfrýjanda var lagt niður gefa enn fremur til kynna að ráðuneytið hafi ekki litið svo á að starfslok hans sem embættismanns hafi þegar verið afráðin 25. júní. Þannig taldi ráðuneytið tilefni til að taka sérstaka ákvörðun um það, sbr. bréf ráðuneytisins 14. júlí 2020, að áfrýjandi yrði sendur í ótímabundið leyfi á meðan ákveðið væri í hvaða farveg mál hans væri sett. Í sama bréfi kemur og fram að launakjör áfrýjanda héldust óbreytt meðan á leyfinu stæði. Þá verður heldur ekki litið framhjá því að ráðherra taldi einnig ástæðu til að tilkynna áfrýjanda sérstaklega um það í bréfi sínu 31. ágúst 2020 að tekin hefði verið ákvörðun um að embætti hans hefði verið lagt niður samkvæmt 34. gr. laga nr. 70/1996 og að hann myndi njóta biðlauna í samræmi við það.
13. Í ljósi þess sem að framan er rakið verður að telja að stefnda hafi ekki tekist að sýna fram á að starfslok áfrýjanda í ráðuneytinu hafi þegar verið ákveðin með þeim hætti að embætti hans væri lagt niður er ákvörðun var tekin um að breyta skipulagi ráðuneytisins 24. júní 2020. Verður þá einnig að líta til þess að í úttektarskýrslu F, sem bæði gögn málsins og skýrslur fyrir héraðsdómi bera með sér að hafi verið tilefni skipulagsbreytinganna, er í engu vikið að stöðu einstakra embættismanna eða hvort leggja ætti niður einstök embætti. Vitnið B, einn höfunda skýrslunnar, bar auk þess fyrir héraðsdómi að stjórnendahópur ráðuneytisins hefði ekkert verið ræddur við gerð úttektarinnar. Í gögnum sem fyrir liggja í málinu um kynningu á breytingunum fyrir starfsfólki ráðuneytisins 25. júní 2020 er heldur ekki vikið að því að nein embætti verði lögð niður.
14. Af skýrslu ráðuneytisstjóra fyrir héraðsdómi og gögnum málsins verður hins vegar ráðið að upplýsingar sem ráðherra og ráðuneytisstjóra bárust um afskipti áfrýjanda af birtingu laga nr. [...] höfðu veruleg áhrif á ákvarðanir ráðherra og ráðuneytisstjóra um störf áfrýjanda í ráðuneytinu. Þannig tók ráðuneytið ákvörðun um að áfrýjandi færi ótímabundið leyfi degi eftir að ráðuneytisstjóri taldi sig hafa staðreynt að áfrýjandi hefði átt í samskiptum við Stjórnartíðindi um birtingu laganna í júlí 2019 og þá með þeim hætti að vinnuframlags hans var ekki óskað, auk þess sem lokað var fyrir aðgang hans að húsnæði ráðuneytisins og aðgang hans að tölvupósti. Sem fyrr segir lýsti ráðuneytisstjóri því fyrir héraðsdómi að fréttir af þessum afskiptum hefðu orðið til þess að áfrýjandi naut ekki lengur trausts til að starfa áfram í ráðuneytinu. Þá var það afstaða ráðuneytisins að umrædd atvik gæfu tilefni til að vísa máli áfrýjanda til lögreglurannsóknar.
15. Samkvæmt framangreindu verður ekki um villst að ráðherra og ráðuneytisstjóri töldu að afskipti áfrýjanda af birtingu laga nr. [...], og eftir atvikum aðrar athafnir í embætti, hafi verið ósamrýmanleg stöðu hans sem skrifstofustjóra í ráðuneytinu. Miðað við það sem fram er komið í málinu verður að leggja til grundvallar að ekki hafi verið aðrar efnislegar forsendur en ávirðingar áfrýjanda sem réðu því að ákveðið var leggja embætti hans niður með bréfi ráðherra 31. ágúst 2020.
16. Við þessar aðstæður bar ráðherra að fara með málið í samræmi við 26. til 28. gr. laga nr. 70/1996. Ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti áfrýjanda með vísan til 34. gr. laganna var ósamrýmanleg þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt sé að undirbúningur og úrlausn máls miði að því að komast hjá að fylgja lögboðinni málsmeðferð sem ætlað er að tryggja réttaröryggi aðila. Ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti áfrýjanda var því ekki byggð á málefnalegum sjónarmiðum og því ólögmæt, en með henni hefur ráðherra bakað stefnda skaðabótaskyldu gagnvart áfrýjanda, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 18. mars 2004 í máli nr. 275/2003 og 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005.
17. Við ákvörðun bóta til handa áfrýjanda verður horft til þess að hann var skipaður embættismaður samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 með fimm ára skipunartíma til 1. september 2023 og hefði því að óbreyttu notið launa til loka skipunartíma nema starfslok hans hefðu verið ákveðin á lögmætum grundvelli. Gögn málsins bera enn fremur með sér að áfrýjandi hafi verið í virkri atvinnuleit eftir að biðlaunarétti hans lauk og á meðan hann fékk greiddar atvinnuleysisbætur uns hann hóf tekjuöflun að nýju. Að þessu virtu þykir rétt að fallast á málatilbúnað áfrýjanda um að hann eigi rétt til bóta vegna fjártjóns sem nemur eftirstandandi launum á skipunartíma, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 11. febrúar 2021 í máli nr. 23/2020, að frádregnum síðari tekjum á sama tímabili. Er því fallist á bótakröfu áfrýjanda eins og hún er sett fram fyrir Landsrétti, alls að fjárhæð 22.150.805 krónur, ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá útgáfudegi stefnu 4. mars 2021, sbr. einnig 4. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001. Ekki eru efni til að fallast á málsástæður stefnda um að áfrýjandi beri sjálfur ábyrgð á tjóni sínu enda verður því ekki slegið föstu í ljósi þeirra gagna sem fyrir liggja í málinu og þeirra annmarka sem voru á ákvörðun um starfslok áfrýjanda að hann hafi brotið af sér í starfi.
18. Telja verður að ráðherra hafi mátt vera ljóst þegar hann tók ákvörðun um starfslok áfrýjanda að ákvörðunin væri til þess fallin að vera meiðandi fyrir áfrýjanda sem hafði þá starfað í Stjórnarráðinu um áratuga skeið, þar af sem skipaður skrifstofustjóri í [...]ráðuneytinu frá 1. september 2013. Í því sambandi er ekki unnt að horfa fram hjá því hvernig starfslok áfrýjanda bar að, en eins og fram er komið var hann sendur fyrirvaralaust í launalaust leyfi 14. júlí 2020 um leið og lokað var fyrir aðgang hans að húsnæði ráðuneytisins og tölvukerfum. Þegar litið er til þessara atvika verður að leggja til grundvallar að með ákvörðun ráðherra hafi verið vegið að persónu og æru áfrýjanda. Að þessu virtu þykja miskabætur til áfrýjanda hæfilega ákveðnar 1.500.000 króna en ekki liggja fyrir í málinu frekari gögn um áhrif ákvörðunarinnar á áfrýjanda.
19. Í samræmi við þessa niðurstöðu verður stefnda gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, A, 23.650.805 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 4. mars 2021 til greiðsludags. Stefndi greiði áfrýjanda samtals 2.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 15. júní 2022

I

Mál þetta, sem var höfðað með stefnu birtri 4. mars 2021, var dómtekið 19. maí 2022. Stefnandi er A, [...], Reykjavík, en stefndi er íslenska ríkið, [...], Reykjavík. Dómkröfur stefnanda eru þær aðallega að stefnda verði gert að greiða stefnanda 30.952.033 krónur, auk dráttarvaxta skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af þeirri fjárhæð frá 4. mars 2021 til greiðsludags. Til vara er þess krafist að stefnda verði gert að greiða stefnanda 17.743.406 krónur, auk dráttarvaxta skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af þeirri fjárhæð frá 4. mars 2021 til greiðsludags. Þá krefst stefnandi greiðslu málskostnaðar. Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda auk greiðslu málskostnaðar.

II

Stefnandi var ráðinn til starfa í [...]ráðuneytinu [...]. Hann var fulltrúi [...]ráðuneytisins og [...]ráðuneytisins í Brussel [...] til [...], skrifstofustjóri í [...]ráðuneytinu á árunum [...] til [...], aðstoðarmaður [...]ráðherra árin [...] til [...] og settur skrifstofustjóri á skrifstofu [...] í [...]ráðuneytinu frá hausti [...] þangað til það ráðuneyti sameinaðist öðrum ráðuneytum haustið 2012 og til varð nýtt [...]ráðuneyti.

Frá 1. september [...] var stefnandi skipaður skrifstofustjóri skrifstofu [...] í [...]ráðuneytinu. Í erindisbréfi frá október 2017 er hlutverki skrifstofunnar nánar lýst sem og starfssviði og starfsskyldum stefnanda sem skrifstofustjóra, þ. á m. hæfniskröfum. Samkvæmt því sem þar kemur fram bar stefnandi m.a. ábyrgð á því að leiða faglegt starf skrifstofunnar og stýra daglegri framkvæmd starfa hennar gagnvart ráðuneytisstjóra. Stefnandi var endurskipaður skrifstofustjóri í ráðuneytinu frá 1. september 2018 til fimm ára, sbr. skipunarbréf frá 5. nóvember 2018, og stýrði hann áfram sömu skrifstofu og áður, þ.e. skrifstofu [...] í ráðuneytinu.

Á fyrri hluta ársins 2020 ákvað ráðuneytið að láta gera úttekt á stjórnskipulagi og skipan verkefna í ráðuneytinu á sviði [...]. Leitaði ráðuneytið til ráðgjafarstofunnar E/F í því skyni í febrúar 2020 og hófst vinnan formlega 9. mars 2020. Tekin voru viðtöl við starfsfólk og alla skrifstofustjóra, auk þess sem haldnar voru vinnustofur þar sem kallað var eftir hugmyndum o.fl. Ráðgjafarnir skiluðu tillögum sínum til ráðherra í júní 2020 og voru þær kynntar starfsmönnum á fundi 25. júní s.m.

Samkvæmt eldra skipulagi ráðuneytisins frá árinu 2019, sem var í gildi þegar úttektin var gerð, var gert ráð fyrir fimm skrifstofum í [...]ráðuneytinu auk skrifstofu ráðuneytisstjóra, þ.e. 1) skrifstofu [...];

2) skrifstofu [...]; (skrifstofa stefnanda) 3) skrifstofu [...]; 4) skrifstofu [...]; 5) skrifstofu [...]. Í tillögum ráðgjafanna var lagt til að skrifstofu [...] yrði skipt upp í tvær skrifstofur, þ.e. annars vegar skrifstofu [...] og hins vegar skrifstofu [...]. Þá var lagt til að skrifstofa [...] tæki við hluta af málefnum alþjóðamála er vörðuðu [...]samninga frá skrifstofu [...]. Breytingin hafði í för með sér að málefni [...]hluta ráðuneytisins yrði skipt á milli þriggja skrifstofa í stað tveggja áður. Í skýrslu ráðgjafarstofunnar undir kafla 2. þar sem fjallað er um skipulag ráðuneytisins og virkni fyrirliggjandi stjórnskipulags kemur m.a. fram að [...] sé sú atvinnugrein þar sem vaxtarmöguleikar séu hvað mestir á næstu árum og áratugum. Hins vegar sé hætta á að það verði aldrei í forgrunni í núverandi skipulagi þar sem [...] séu stór málefni. [...] eigi að mörgu leyti meiri samleið með [...]. Það snúist um [...]. Það gæti komið sér vel að ábyrgð á málaflokknum væri alfarið innan [...]. Sóknarfæri á sviði [...] gætu jafnframt verið veruleg á næstu árum. Samlegð [...] við málefni [...] séu sömuleiðis óveruleg. Þau lúti að miklu leyti að því að halda utan um [...]gerðir EES og tryggja að kröfur séu uppfylltar. Um helstu áherslur í breytingum á skipuriti kemur fram í skýrslunni að efla þurfi umgjörð verkefna á sviði [...] og [...]. Vægi verkefna sem snúi að [...] aukist með innkomu [...] og mikilvægt sé að sterk umgjörð sé í kringum þau. Þá er tekið fram að ákveðin vandkvæði felist í skipan alþjóðamála sem verið hafi við lýði og að rétt sé að skerpa áherslur og færa viðfangsefni [...]samninga inn á fagskrifstofu.

Nýtt skipurit [...]ráðuneytisins tók síðan gildi 1. október 2020.

Í minnisblaði ráðuneytisstjóra til [...]ráðherra, dags. 3. júlí 2020, er lýst niðurstöðum úttektar ráðgjafarstofunnar og tillögum og ákvað ráðherra í framhaldinu að breyta skipuriti ráðuneytisins í samræmi við tillögur ráðgjafanna.

Í minnisblaðinu er gerð grein fyrir aðdraganda skipulagsbreytinganna, sem kynntar höfðu verið fyrir ráðherra 19. júní s.á. Ráðherra hafi ákveðið að fara að tillögu ráðgjafanna um að setja á fót þrjár nýjar fagskrifstofur í stað þeirra tveggja sem starfræktar voru samkvæmt gildandi skipulagi, þ.e. annars vegar skrifstofu [...] og hins vegar skrifstofu [...]. Ráðherra hafi jafnframt ákveðið að auglýsa embætti þriggja skrifstofustjóra til að stýra hinum þremur nýju skrifstofum sem miðað sé við að taki til starfa 1. október 2020. Breytingarnar hafi í för með sér að embætti skrifstofustjóra á skrifstofu [...] verði lagt niður frá og með 1. október 2020. Þá var í minnisblaðinu lýst fyrirkomulaginu við auglýsingar á störfunum, val á nefnd til að meta hæfni væntanlegra umsækjenda og fleira.

Ákvarðanir ráðherra voru kynntar starfsmönnum 25. júní 2020. Var upplýst að embætti hinna nýju skrifstofa yrðu auglýst laus til umsóknar fyrir lok júlímánaðar 2020, að endanlegri útfærslu á tilfærslum starfsmanna og verkefna yrði lokið 25. september 2020, að nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020 og að ný teymi yrðu til á skrifstofunum frá 1. nóvember 2020.

Á fundi með ráðherra og ráðuneytisstjóra daginn áður, þ.e. 24. júní 2020, var stefnanda greint frá ákvörðun ráðherra um að skrifstofa [...], sem stefnandi stýrði, yrði lögð niður þegar nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020 og að embætti skrifstofustjóra við þrjár nýjar skrifstofur yrðu auglýst fyrir lok júlí. Daginn eftir fundinn lagði stefnandi til í tölvupósti til ráðuneytisstjóra að hann yrði frá þeim tíma sem nýja skipulagið tæki gildi skrifstofustjóri án skrifstofu og héldi skipun sinni út skipunartíma sinn, en færi eftir það á biðlaun í átta til níu mánuði. Í tölvupóstinum tók stefnandi jafnframt fram að hann hefði verið farinn að hugsa til þess að hætta [...] ára. Í skýrslu stefnanda fyrir dóminum kom nánar fram að það sem hann hefði átt við hefði verið að hann héldi stöðu skrifstofustjóra án skrifstofu til ársins 2023, þegar hann yrði [...] ára. Eins og áður segir var stefnandi endurskipaður í embætti skrifstofustjóra ráðuneytisins 1. september 2018 til fimm ára og hefði því verið [...] ára við lok fimm ára skipunartímans árið 2023, ef ekki hefði komið til niðurlagningar stöðu hans.

Embætti skrifstofustjóra á hinum nýju skrifstofum voru auglýst í lok júlí 2020 í samræmi við ákvörðun ráðherra og sótti stefnandi ekki um hin nýju embætti. Hinn 14. júlí 2020 barst stefnanda bréf frá stefnda þar sem fram kom að ráðuneytisstjóra [...]ráðuneytisins hefðu borist upplýsingar um að stefnandi hefði árið áður, þ.e. í júlí 2019, beitt sér fyrir því að birtingu laga nr. [...] yrði frestað.

Samkvæmt upplýsingum frá Stjórnartíðindum hafi birtingaráætlun gert ráð fyrir að lögin yrðu birt þann [...] júlí 2019. Forstöðumaður Stjórnartíðinda hafi staðfest að stefnandi hefði óskað eftir því í samtali 10. júlí 2019 við forstöðumanninn að umrædd lög yrðu ekki birt fyrr en þann [...] júlí 2019, þar sem [...]stofnun myndi ekki ljúka við umfjöllun um tiltekin mál varðandi [...] [...]fyrirtækja fyrr en þann [...] júlí s.m. Hafi þessi samskipti stefnanda verið staðfest í símtali á milli stefnanda og ráðuneytisstjóra 13. júlí 2020. Í bréfi stefnda kom fram að stefnandi yrði sendur í ótímabundið leyfi frá störfum á meðan ákveðið væri í hvaða farveg málið yrði sett. Ekki væri óskað eftir vinnuframlagi hans meðan á leyfinu stæði en stefnandi héldi óbreyttum kjörum. Var tekið fram að lokað yrði fyrir aðgang stefnanda að húsnæði ráðuneytisins og tölvukerfum Stjórnarráðsins, þar með talið aðgang hans að tölvupósti.

Hinn 31. júlí 2020 var haldinn fundur í [...]ráðuneytinu þar sem tilefnið var að gefa stefnanda kost á að skýra sína hlið á fyrrnefndum embættisfærslum í tengslum við birtingu laga um […] sumarið 2019 og vinnu við reglugerð um [...] 2019–2020.

Með bréfi ráðuneytisins 31. ágúst 2020 var stefnanda tilkynnt formlega að ákveðið hefði verið að leggja niður embætti hans sem skrifstofustjóra skrifstofu [...] þann 30. september 2020 vegna skipulagsbreytinga í ráðuneytinu en nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020 þar sem málefnum sem heyrðu undir [...]hluta ráðuneytisins yrði skipt á milli þriggja fagskrifstofa. Ekki væri óskað vinnuframlags frá stefnanda fram til þess að embættið yrði lagt niður og tekið fram að stefnandi ætti rétt á biðlaunum í tólf mánuði frá þeim tíma, sbr. 34. gr. laga nr. 70/1996. Í bréfinu var gefinn 14 daga frestur til að fara fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Með bréfi lögmanns stefnanda, dags. 29. september 2020, var mótmælt niðurlagningu embættis stefnanda sem boðuð hafði verið með umræddu bréfi, dags. 31. ágúst 2020. Þá var þess krafist að stefnanda yrðu greidd laun til loka skipunartíma hans þann 1. september 2023.

Eftir að stefnandi var sendur í tímabundið leyfi um miðjan júlí 2020 aflaði ráðuneytið frekari upplýsinga um það hvernig staðið hefði verið að birtingu laga nr. [...] og hvernig það vinnulag sem viðhaft var hefði samrýmst starfsskyldum og starfsábyrgð stefnanda. Var stefnanda í kjölfar þeirrar skoðunar sent bréf, dags. 20. október 2020, þar sem atvik málsins eru rakin og afstöðu ráðuneytisins til meintrar háttsemi stefnanda og meintra brota hans á reglum ráðuneytisins lýst, en þar segir m.a. að hin ólögmæta háttsemi hafi falist í eftirfarandi: […] Það að skrá ekki í málaskrá beiðni til Stjórnartíðinda um að birta lög um breytingar á lögum um [...] tiltekinn dag samrýmist ekki þessum reglum, en um var að ræða mál af meiri háttar þýðingu fyrir stjórnsýslu ráðuneytisins. Sama gildir um að færa ekki í málaskrá umrædda greinargerð um túlkun laga um […]; […] Beiðni til Stjórnartíðinda um að lög nr. [...] yrðu ekki birt fyrr en tiltekinn dag varðaði slíka hagsmuni að yður mátti vera ljóst að rétt hefði verið að bera hana undir ráðherra eða ráðuneytisstjóra til ákvörðunar eða hið minnsta upplýsa yfirstjórn um beiðnina, um leið og hún hefði verið gerð. Þá vekja málsatvik ástæðu til að efast um að rétt sé farið með um að hagsmunaaðilum hafi ekki verið kunnugt um þessa beiðni, um tiltekinn birtingadag, sem síðan getur vakið álitaefni um hvort öllum hagsmunaaðilum, eða aðeins hluta þeirra, hafi verið kunnugt um hana. Þá fer ekki saman frásögn yðar af samskiptum við [...]stofnun og frásögn starfsmanna [...]stofnunar um að engin samskipti hafi verið; […] Atvik þessa máls vekja ástæðu til að ætla að þér hafið ekki gætt réttra hátta í samskiptum við fyrrum samstarfsmann, sem þá var kominn til ráðgjafar/starfa hjá félagi sem hafði mikilla hagsmuna að gæta af framkvæmd laga um [...]. Svo virðist sem þessi tengsl hafi haft áhrif á störf yðar. Athygli vekur beiðni til starfsfólks um að haldinn verði trúnaður um greinargerð sem samstarfsmaðurinn fyrrverandi samdi og varðaði mikilvægan þátt uppkasts að reglugerð um [...], þótt að vísu sé tekið fram að skuli vera „að sinni“. Af því sem fram kom á fundinum 31. júlí sl. virðist einnig ljóst að þér hafið átt ýmis fleiri starfstengd samskipti við starfsmanninn fyrrverandi, þrátt fyrir störf hans hjá téðu félagi og m.a. sent honum fyrirliggjandi drög að reglugerð um [...] mörgum mánuðum áður en hún var birt í drögum á Samráðsgátt Stjórnarráðsins ([...] September 2019). Í bréfinu kom einnig fram að í starfsmannaviðtali milli stefnanda og ráðuneytisstjóra 30. janúar 2018 hefði verið farið yfir frammistöðu stefnanda sem skrifstofustjóra og meðal annars bókað, samkvæmt frumkvæði ráðuneytisstjóra, að gefnu tilefni, um það hvernig stefnandi stæði að samskiptum við aðila utan ráðuneytisins vegna mála sem þar væru í vinnslu og að í yfirliti eftir viðtalið hefði komið fram að samkomulag væri um að bæta úr og að gæta þyrfti að réttum farvegi í samstarfi við greinina. Þá er tekið fram í bréfinu að atvik málsins bjóði heim álitaefnum sem lúti að starfsskyldum og starfsábyrgð stefnanda. Ráðuneytið telji að verulegt tilefni sé til að skoða hvort og þá í hvaða farveg samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins fella mætti meðferð máls stefnanda að starfsmannaréttinum, en í ljósi áður ákveðinna skipulagsbreytinga séu að mati ráðuneytisins ekki forsendur að svo stöddu til að hefja athugun á mögulegri málsmeðferð á grundvelli ávirðinga embættismanna í starfi, sem leitt geti til áminningar eða lausnar úr starfi, enda liggi fyrir að starf stefnanda hafi verið lagt niður 30. september 2020. Því hafi beiting slíkra úrræða lítil sem engin réttaráhrif á þeim stutta tíma sem eftir sé af skipunartíma stefnanda. Í ljósi þessa muni ráðuneytið ekki ráðast í skoðun á því að gripið verði til úrræða að starfsmannarétti í málinu, þrátt fyrir að efnislega telji ráðuneytið að fullt tilefni væri ella til þess. Í niðurlagi bréfsins, var upplýst að málinu hefði verið vísað til lögreglu, sbr. bréf dagsett sama dag.

Í skýrslu stefnanda fyrir dóminum við aðalmeðferð kom fram að hann hefði verið boðaður til skýrslutöku hjá lögreglu í desember 2021, þar sem honum hefði verið veitt réttarstaða sakbornings vegna rannsóknar málsins, en að öðru leyti hefði hann ekki heyrt meira af rannsókninni. Skýrslu vitna gáfu C, fyrrverandi ráðuneytisstjóri í [...]ráðuneyti og nú sérfræðingur í [...]ráðuneytinu, B, ráðgjafi hjá F, og D, [...] Stjórnartíðinda.

III

1. 1. Helstu málsástæður og lagarök stefnanda Stefnandi byggir á því að frávikning hans úr embætti hafi verið ólögmæt og hafi farið í bága við lög nr. 70/1996, ákvæði stjórnsýslulaga og meginreglur stjórnsýsluréttar. Hann eigi því rétt á fébótum sem miðist við laun hans út skipunartíma hans í embætti, en til vara í styttri tíma. Tjón stefnanda sé hvort tveggja fjártjón og miski.

   Stefnandi telur í fyrsta lagi að niðurlagning á embætti hans hafi verið ólögmæt og ekki átt við um það embætti sem hann gegndi. Hann hafi mátt gera ráð fyrir því, á grundvelli skipunarbréfs síns, að halda embætti sínu hjá ráðuneytinu í fimm ár, sbr. 6. tl. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 70/1996, en þar segi að sé maður skipaður í embætti beri að líta svo á að hann gegni því allt þar til skipunartíma hans er lokið, sbr. einnig 9. tl. sömu greinar þar sem segi að embættismaður gegni embætti sínu þar til embætti hans er lagt niður. Engin heimild sé í lögunum til niðurlagningar stefnda á starfi stefnanda, hvorki í 25. gr. né 34. gr. laga nr. 70/1996, og hafi frávikning stefnanda þegar af þeirri ástæðu verið ólögmæt.

   Samkvæmt skipunarbréfi stefnanda hafi stefnandi ekki verið skipaður í ákveðið embætti skrifstofustjóra og skipun hans ekki bundin við ákveðna skrifstofu. Ákvörðun stefnda um að leggja niður embætti skrifstofustjóra skrifstofu [...] geti því ekki haft áhrif á skipun stefnanda þar sem hann hafi ekki verið skipaður skrifstofustjóri þessarar tilteknu skrifstofu. Með því að leggja niður embætti stefnanda án lagaheimildar og víkja stefnanda úr embætti löngu áður en skipunartíma lauk hafi stefndi brotið í verulegu gegn rétti stefnanda sem embættismanns og valdið honum tjóni.

   Í öðru lagi er á því byggt að frávikning stefnanda hafi verið byggð á ómálefnalegri ákvörðun. Tekur stefnandi fram að ekkert hafi komið fram í niðurstöðum ráðgjafanna um að leggja þyrfti niður skrifstofur ráðuneytisins og ekki hafi verið mælt sérstaklega með því að embætti skrifstofustjóra á fagskrifstofum yrðu lagðar niður og skipað í þau embætti að nýju. Stefndi þurfi, til samræmis við meginreglu stjórnsýsluréttar um að stjórnvaldi beri að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum, að rökstyðja og sýna fram á nauðsyn skipulagsbreytinga og að breyting á skipuriti hafi þurft að bitna sérstaklega á skrifstofu þeirri sem stefnandi var skrifstofustjóri yfir en einnig að nauðsynlegt og réttlætanlegt hafi verið að víkja stefnanda úr embætti vegna skipulagsbreytinga. Það hafi stefndi ekki gert, gögn málsins sýni ekki fram á annað, þ.m.t. skýrslur ráðgjafanna, og hafi frávikning stefnanda úr embætti því verið ólögmæt.

   Í þriðja lagi er á því byggt að ekkert mat eða greining hafi farið fram á stöðu stefnanda. Leiða hafi þurft í ljós með óyggjandi hætti að nauðsynlegt hefði verið að leggja niður embætti stefnanda. Þá hefði þurft að liggja fyrir að ekki væri hægt að finna annað embætti eða starf fyrir stefnanda innan ráðuneytisins. Hafi stefndi þar með brotið gegn reglum stjórnsýslulaga. Þá virðist sem stefnandi hafi verið eini starfsmaðurinn sem missti starf sitt við breytingarnar og bendi það til þess að skýringar á frávikningu hans liggi ekki í lögmætum skipulagsbreytingum. Það hafi því hlotið að koma til álita að færa stefnanda til í embætti fremur en að víkja honum úr því.

   Stefndi byggir í fjórða lagi á því að embætti stefnanda og verkefni hafi ekki verið lögð niður. Samkvæmt 9. tl. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 70/1996 sé hægt að veita embættismanni lausn ef embætti hans er lagt niður, sbr. 34. gr. laganna. Í bréfi stefnda, dags. 31. ágúst 2020, komi fram að verið sé að víkja stefnanda úr embætti á þeim grundvelli að embætti stefnanda sem skrifstofustjóra á skrifstofu [...] sé lagt niður, þar sem málefnum sem heyri undir [...]hluta ráðuneytisins verði skipt á milli þriggja fagskrifstofa. Niðurlagning embættis einkennist almennt af því að verkefnin sem því tilheyrðu séu varanlega lögð niður og enginn annar taki við þeim. Þannig hafi það ekki verið í tilviki stefnanda. Telur stefnandi að samkvæmt skýrslu E hafi ekki verið lagt til að skrifstofa stefnanda yrði lögð niður heldur einfaldar og minniháttar breytingar gerðar á henni, sem eingöngu hafi falist í því að [...]hluti skrifstofunnar var færður annað. Telur stefnandi að hin meinta niðurlagning á embætti hans hafi verið fyrirsláttur og engin sýnileg þörf hafi verið á því að grípa til svo verulega íþyngjandi aðgerða að víkja stefnanda frá sem embættismanni. Eðlilegt hefði verið að hann héldi embætti sínu og yrði skrifstofustjóri yfir nýrri skrifstofu, sem færi áfram með flesta þá málaflokka sem fyrri skrifstofa hans hefði borið ábyrgð á, í stað þess að auglýsa eftir nýjum skrifstofustjóra.

   Stefnandi byggir í fimmta lagi á því að niðurlagning embættis og frávikning hans úr embætti eigi raunverulega rætur að rekja til ávirðinga stefnda á hendur stefnanda vegna tiltekinna embættisfærslna hans og meintra brota í því sambandi. Stefndi hafi ekki sýnt fram á að meint niðurlagning á embætti stefnanda sé byggð á öðrum efnislegum forsendum en þeim sem beint tengist stefnanda sjálfum og að ávirðingar á hendur honum hafi ráðið því að honum hafi verið vikið úr embætti. Það sé augljóst af gögnum málsins að stefndi telji stefnanda hafa brotið af sér í starfi og við mat á því hafi verið stuðst við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. laganna skuli veita embættismanni lausn um stundarsakir hafi hann sýnt af sér háttsemi sem varðar áminningu í starfi. Ef embættismanni er veitt lausn um stundarsakir vegna ávirðinga í starfi sé skylt að veita honum áminningu skv. 21. gr. laganna og gefa honum færi á að bæta ráð sitt, sbr. 4. mgr. 26. gr. laganna. Stefnandi hafi ekki verið áminntur í starfi áður en hann var sendur í ótímabundið leyfi. Samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 skuli nefnd sérfróðra manna rannsaka mál embættismanns sem hefur verið veitt lausn um stundarsakir fyrir meintar misfellur í starfi svo upplýst verði hvort rétt sé að veita embættismanninum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu. Fyrir liggi að engin slík nefnd var skipuð til þess að meta mál stefnanda. Hins vegar sé ljóst að með bréfi ráðuneytisins frá 20. október 2020 hafi stefndi tekið rannsókn málsins í sínar hendur, andstætt 27. gr. laganna. Í ljósi þessa hafi stefndi ekki farið að tilsettum reglum laga við málsmeðferð er kom að ávirðingum á hendur stefnanda og brotið ákvæði 27. gr. og 26. gr. laganna.

   Stefnandi telur að ákvarðanir um að senda stefnda í ótímabundið leyfi og víkja honum úr embætti á grundvelli meintrar niðurlagningar á starfi hans séu stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málsmeðferð stefnda í tengslum við frávikningu stefnanda hafi brotið gegn ákvæðum laganna. Telur stefnandi að við meðferð málsins hafi stefndi virt að vettugi réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, ekki gætt meðalhófs, lögmætisregla hafi verið brotin, rannsóknarregla ekki virt og brotið gegn andmælarétti, tilkynningarskyldu og upplýsingarétti.

   Stefnandi telur það tæpast málefnalegt að víkja stefnanda úr embætti þegar minniháttar breytingar séu gerðar á verkefnum embættis hans sem hann hefði getað sinnt áfram á breyttri skrifstofu. Það hefði verið hægt að finna honum annað embætti við hæfi og komast þannig hjá frávikningu. Með þessu hafi verið brotið gegn réttmætisreglu.

   Stefnandi telur að málsmeðferð stefnda hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Engin nauðsyn hafi verið að grípa til svo harkalegra aðgerða að víkja stefnanda úr embætti þar sem hæglega hefði verið unnt að finna aðra stöðu fyrir hann innan ráðuneytisins.

   Stefnandi telur að lögmætisregla hafi verið brotin með því að senda hann í ótímabundið leyfi. Ákvörðunin hafi verið andstæð lögum nr. 70/1996. Í lögunum séu skýrar reglur um það hvernig beri að fara að þegar ávirðingar eru bornar á embættismann og hann sendur í leyfi vegna þeirra.

   Stefnandi telur að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið virt við meðferð málsins. Stefndi hafi ekki látið gera mat eða greiningu á stöðu stefnanda og því hafi ekki legið fyrir að nauðsynlegt væri að víkja honum úr embætti. Þá hafi ekki verið skoðað hvort unnt væri að finna aðra stöðu fyrir stefnanda innan ráðuneytisins Meint brot á starfsskyldum hans hafi ekki heldur verið rannsakað með réttum hætti, en samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 eigi nefnd sérfróðra manna að rannsaka slík mál en ekki stefndi sjálfur.

   Stefnandi telur einnig að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn andmælarétti, tilkynningarskyldu og upplýsingarétti stefnanda. Eigi þetta bæði við um þá ákvörðun stefnda að senda stefnanda í ótímabundið leyfi og þegar honum var vikið úr embætti. Þá hafi verið brotið gegn 14. gr. stjórnsýslulaga um tilkynningarskyldu um meðferð máls og gegn 15. gr. um upplýsingarétt með því að veita stefnanda ekki upplýsingar um stöðu sína eða hvernig rannsókn máls hans hafi verið háttað.

   Fjártjónskrafa stefnanda miðast við laun út skipunartíma stefnanda frá 1. október 2020 til 1. september 2023 eða í 35 mánuði. Vísar stefnandi til 2. mgr. 32. gr. laga nr. 70/1996, almennra reglna skaðabótaréttar og dómafordæma. Að teknu tilliti til biðlaunagreiðslna frá og með 1. október 2020 og í 12 mánuði, og atvinnuleysisbóta frá Atvinnuleysistryggingasjóði

2. 2. Helstu málsástæður og lagarök stefnda Stefndi tekur fram að niðurlagning stöðu hafi almennt verið álitin réttmæt þegar aðrar efnislegar forsendur en þær sem beint tengjast starfsmanni ráði því að starf hans sé lagt niður. Stefndi vísar til ábyrgðar forstöðumanna stofnana samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 sem mæli fyrir um að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunar sem hann stýri sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Forstöðumenn hafi rúmar heimildir til að meta hverra skipulagsbreytinga sé þörf í því skyni og til hvaða aðgerða skuli gripið. Ef málefnaleg rök standa til þess að leggja niður störf þá nái þær heimildir jafnt til embættismanna sem almennra ríkisstarfsmanna. Slíkar ákvarðanir verði þó að vera í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar. Samkvæmt erindisbréfi frá 17. október 2017 hafi starfssvið stefnanda verið bundið við skrifstofu [...] í ráðuneytinu. Skrifstofan hafi verið lögð niður í tengslum við skipulagsbreytingar sem ákveðnar voru í lok júní og tóku gildi 1. október 2020. Sú ákvörðun að leggja niður skrifstofuna hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hafi verið tekið mið af tillögum ráðgjafa sem í mars sama ár hafi verið falið að vinna úttekt á [...]hluta ráðuneytisins. Breytingarnar hafi verið almennar og ekki beinst að persónu stefnanda heldur hafi þær miðað að því að ráðuneytið fengi sem best valdið þeim verkefnum sem því sé ætlað að sinna. Stefnandi hafi því, þrátt fyrir að hann nyti réttarstöðu sem embættismaður, ekki haft réttmætar væntingar til þess að starf hans stæði óbreytt út skipunartímann, sbr. markmið laga nr. 115/2011 um að auka svigrúm ráðherra í Stjórnarráðinu til að skipuleggja ráðuneyti sín.

   Stefndi tekur fram að á fundi stefnanda með ráðherra og ráðuneytisstjóra 19. júní 2020 hafi honum verið greint frá þeirri ákvörðun að nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020, sem fæli m.a. í sér að skrifstofan sem hann stýrði yrði lögð niður frá þeim tíma og að embætti skrifstofustjóra hinna nýju þriggja skrifstofa yrðu auglýst fyrir lok júlímánaðar s.á. Ekki liggi fyrir fundargerð af þeim fundi, en af tölvupósti stefnanda til ráðuneytisstjóra 25. júní 2020 megi ráða að honum hafi verið efni breytinganna ljóst og að rætt hafi verið um möguleika stefnanda á öðru starfi innan ráðuneytisins. Þá hafi skipulagsbreytingarnar verið kynntar á starfsmannafundi þennan sama dag. Engin skylda hafi hins vegar verið til leita afstöðu stefnanda áður en ákveðið var að leggja skrifstofu hans niður. Sú ákvörðun að senda stefnanda í ótímabundið leyfi um miðjan júlí 2020 vegna embættisfærslna hans hafi verið ótengd þeim breytingum sem leiddu til niðurlagningar á skrifstofustjóraembætti stefnanda. Þá áréttar stefndi að meðan á athuguninni stóð hafi engar forsendur verið til að bjóða stefnanda annað starf í ráðuneytinu auk þess sem athugun á störfum hans olli því að hann naut ekki trausts stjórnenda til að taka við nýju starfi innan ráðuneytisins. Þegar það hafi legið nægilega ljóst fyrir hafi stefnanda verið send tilkynning um niðurlagninguna og rétt til biðlauna samhliða starfslokum, sbr. bréf 31. ágúst 2020. Fram til þess hafi verið óvíst hvort stefnanda yrði að virtu meðalhófi boðið að taka við nýju starfi sem gæti haft áhrif á biðlaunarétt hans, ef fallist yrði á.

   Stefndi fellst ekki á að stefnandi eigi rétt á fjártjónsbótum sem nemi launum út skipunartímann. Stefndi áréttar að við ákvörðun slíkra bóta verði að líta til dómvenju og taka jafnframt mið af þeim atriðum sem koma fram í 2. mgr. 32. gr. laga nr. 70/1996. Stefndi bendir á að starfsöryggi þeirra sem starfi hjá íslenska ríkinu og stofnunum sæti takmörkunum auk þess sem þær skipulagsbreytingar sem gerðar voru um mitt ár 2020 hafi með réttu getað leitt til þess að störf yrðu lögð niður, þ. á m. embætti stefnanda. Stefnandi naut biðlauna í eitt ár eftir niðurlagningu embættisins. Stefndi telur jafnframt að stefnandi verði sjálfur að bera ábyrgð á tjóni sínu og þeim atvikum sem leiddu til þess að ráðuneytið sóttist ekki eftir vinnuframlagi hans frá 14. júlí 2020, sbr. t.d. Hrd. nr. 846/2014 og Hrd. nr. 384/2005. Með sömu rökum er ekki fallist á að komið hafi verið fram með þeim hætti við stefnanda að í því hafi falist ólögmæt meingerð og er kröfu um miskabætur einnig hafnað, sbr. t.d. Hrd. nr. 678/2014.

   Hvað snertir sjónarmið stefnanda um að embættisfærslur stefnanda hafi ekki verið rannsakaðar á réttan máta bendir stefndi á að þeim hluta málsins var vísað til lögreglu 20. október 2020.

IV

Ágreiningur aðila lýtur að því hvort embætti stefnanda hafi með lögmætum hætti verið lagt niður vegna skipulagsbreytinga eða hvort stefnanda hafi í raun verið vikið úr starfi með ólögmætum hætti vegna meintra ávirðinga og að við þá frávikningu hafi ekki verið gætt réttra reglna.

Í máli þessu krefst stefnandi greiðslu fébóta vegna ólögmætrar frávikningar sem miðist við laun eins og þau hefðu verið út skipunartíma hans sem skrifstofustjóra í [...]ráðuneytinu til 1. september 2023. Þá krefst stefnandi einnig greiðslu miskabóta. Stefnandi telur í fyrsta lagi að niðurlagning á embætti hans hafi verið ólögmæt þar sem hann hafi ekki verið skipaður í ákveðið embætti skrifstofustjóra, eins og skipunarbréf hans beri með sér. Ákvörðun um að leggja niður skrifstofu [...] hafi því ekki haft áhrif á skipun hans. Þá hafi hann mátt gera ráð fyrir að halda skipun sinni í fimm ár, sbr. 6. og 9. tölulið 1. mgr. 25. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt skipunarbréfi stefnanda frá 5. nóvember 2018 var hann endurskipaður skrifstofustjóri í [...]ráðuneytinu í fimm ár frá 1. september 2018 að telja. Fram að þeim tíma sem hann var endurskipaður hafði hann verið skipaður skrifstofustjóri „skrifstofu [...]“ í ráðuneytinu. Við endurskipun hans hinn 5. nóvember 2018 voru engar breytingar gerðar þar á og gegndi hann áfram stöðu skrifstofustjóra á sömu skrifstofu, þ.e. skrifstofu [...]. Er því ljóst að stefnandi var endurskipaður skrifstofustjóri þeirrar sömu skrifstofu. Að þessu virtu er hafnað þeirri málsástæðu stefnanda að hann hafi ekki verið skipaður í ákveðið embætti skrifstofustjóra. Þá er hafnað þeirri málsástæðu stefnanda að hann hafi mátt vænta þess að gegna starfinu í fimm ár. Starfsöryggi stefnanda hjá stefnda sætir takmörkunum, að því er varðar niðurlagningu starfa, eins og starfsöryggi annarra hjá íslenska ríkinu eða stofnunum þess, sbr. til hliðsjónar 9. tölulið 1. mgr. 25. gr. laga nr. 70/1996.

Í öðru lagi telur stefnandi að frávikning hans hafi verið ómálaefnaleg þar sem ráðgjafarstofan sem gerði úttekt á skipulagi ráðuneytisins hafi ekki mælt sérstaklega með því að embætti einstakra skrifstofustjóra yrðu lögð niður samfara skipulagsbreytingunum. Því hafi að mati stefnanda ekki verið nauðsynlegt að víkja honum úr embætti vegna skipulagsbreytinganna. Ákvörðunin hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Samkvæmt gögnum málsins ákváðu stjórnendur í ráðuneyti [...] á fyrri hluta ársins 2020 að óska eftir úttekt utanaðkomandi aðila á stjórnskipulagi og skipan verkefna í ráðuneytinu á sviði [...]. Í tillögum ráðgjafa sem fengnir voru til verkefnisins og afhentar voru ráðherra í júní 2020 voru lagðar til breytingar á tveimur skrifstofum ráðuneytisins, þ.e. annars vegar skrifstofu [...] og hins vegar á skrifstofu [...]. Lögðu ráðgjafarnir til að fyrrnefndu skrifstofunni yrði skipt upp í tvær skrifstofur, þ.e. skrifstofu [...] og skrifstofu [...]. Þá var lagt til að skrifstofu [...], sem stefnandi hafði stýrt um árabil, yrði skipt upp með þeim hætti að málefni [...] yrðu sem fyrr segir flutt yfir til skrifstofu [...] og að skrifstofa [...] tæki við alþjóðamálum sem lytu að [...]. Með breytingatillögunum var málefnum sem heyrðu undir [...]hluta því skipt á milli þriggja fagskrifstofa, þ.e. skrifstofu [...], skrifstofu [...] og skrifstofu [...].

Á grundvelli tillagna ráðgjafanna um breytt skipulag ákvað ráðherra að rétt væri að auglýsa laus til umsóknar störf hinna þriggja nýju skrifstofa og um leið að leggja niður embætti þeirra tveggja sem gegnt höfðu starfi skrifstofustjóra hinna niðurlögðu skrifstofa. Annars vegar stöðu stefnanda og hins vegar stöðu setts skrifstofustjóra skrifstofu [...], en ekki hafði verið skipað í þá stöðu.

Markmið skipulagsbreytinganna var m.a. að færa [...] á sömu fagskrifstofu og [...], þar sem þau ættu að mörgu leyti meiri samleið með [...]. [...]. Það gæti því komið sér vel að ábyrgð á málaflokknum væri alfarið innan [...]. Sóknarfæri á sviði [...] gætu jafnframt verið veruleg á næstu árum. Samlegð [...] við málefni [...] væri sömuleiðis óveruleg, eins og fram kom í skýrslu ráðgjafanna. Var þetta staðfest í skýrslu fyrrverandi ráðuneytisstjóra stefnda fyrir dóminum, þ.e. að markmið hafi verið að styrkja öryggi [...] og [...] auk þess sem hvort tveggja [...] og [...] tengdust [...]stofnun. Í skýrslu ráðgjafanna var einnig bent á að ákveðin vandkvæði fælust í skipan alþjóðamála sem verið hefði við lýði og því væri rétt að skerpa áherslur og færa viðfangsefni [...] inn á fagskrifstofu, þ.e. skrifstofu [...].

Að mati dómsins er ekkert fram komið sem gefur til kynna að ákvörðun ráðherra um fyrirhugaðar skipulagsbreytingar og aðdraganda þeirra hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum eða með þeim hafi hann brotið gegn stjórnsýslulögum. Þá er að mati dómsins ljóst af gögnum málsins og skýrslu vitnisins B fyrir dóminum að það hafi ekki verið hlutverk ráðgjafanna að leggja mat á það hvort stöður einstakra skrifstofustjóra yrðu lagðar niður með skipulagsbreytingunum. Þá ber að líta til þess að ákvæði 17. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands mælir fyrir um að ráðherra skipuleggi aðalskrifstofu ráðuneytis með því að skipta henni upp í fagskrifstofur, sbr. einnig 18. gr. sömu laga sem mælir fyrir um að ráðherra skipi skrifstofustjóra. Með vísan til alls þess er að framan greinir er því hafnað að ákvörðun ráðherra um skipulagsbreytingarnar hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Í þriðja lagi er á því byggt af hálfu stefnanda að ekkert mat eða greining hafi farið fram á stöðu stefnanda og þar með hvort nauðsynlegt hafi verið að leggja niður embætti hans. Þá telur stefnandi í fjórða lagi að hvorki embætti hans né verkefni sem féllu undir starfssvið hans hafi verið lögð niður, heldur hafi einungis verið gerðar einfaldar og minni háttar breytingar á henni, með því að færa [...]hluta hennar annað. Eðlilegast hefði verið að hann héldi embætti sínu og yrði skrifstofustjóri hinnar nýju skrifstofu í stað þess að auglýsa eftir nýjum skrifstofustjóra.

Eins og áður segir ákvað ráðherra að skrifstofa sú sem stefnandi stjórnaði yrði lögð niður auk einnar annarrar skrifstofu vegna skipulagsbreytinga og var tekið mið af því sem lagt var til af ráðgjöfum sem fengnir voru til þess að koma með tillögur þar að lútandi. Breytingarnar voru almennar og ekkert er fram komið um að þær hafi beinst að persónu stefnanda. Mat á því hvort þörf sé skipulagsbreytinga í því skyni að hagræða í rekstri eða endurskipuleggja starfsemi er í höndum ráðherra og sætir ekki öðrum takmörkunum en þeim að þar sé um réttmætar og eðlilegar ákvarðanir að ræða sem verði ekki taldar meira íþyngjandi fyrir starfsmenn en nauðsyn beri til. Eins og áður hefur komið fram þá var í stað tveggja fagskrifstofa sem voru lagðar niður stofnaðar þrjár nýjar þar sem verkefnum var skipt á annan hátt en samkvæmt eldra skipulagi. Verður ekki talið að um minni háttar skipulagsbreytingar hafi verið að ræða, eins og stefnandi heldur fram. Þá telur dómurinn að ákvörðun ráðherra hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum enda ekkert annað komið fram, sbr. einnig það sem áður segir um markmið skipulagsbreytinganna. Þá benda gögn málsins ekki til þess að skipulagsbreytingarnar hafi verið gerðar í því skyni að losna við stefnanda í starfi skrifstofustjóra. Er umræddum málsástæðum stefnanda því hafnað.

Í fimmta lagi telur stefnandi að „frávikning“ hans úr embætti eigi raunverulegar rætur að rekja til ávirðinga stefnda á hendur honum. Ekki hafi verið gætt ákvæða 2. mgr. 26. gr., 21. gr. eða 27. gr. laga nr. 70/1996 og með því hafi réttmætisregla, lögmætisregla og rannsóknarregla verið virtar að vettugi og brotið gegn andmælarétti, tilkynningarskyldu og upplýsingarétti stefnanda. Stefndi bendir á að skipulagsbreytingarnar sem tekin var ákvörðun um í júní 2020, hafi verið almennar og ekki beinst að persónu stefnanda auk þess sem þær höfðu verið kynntar fyrir honum eins og öðrum starfsmönnum ráðuneytisins. Sú ákvörðun að senda stefnanda í ótímabundið leyfi um miðjan júlí 2020 vegna embættisfærslna hans hafi því verið ótengd skipulagsbreytingunum. Stefndi tekur einnig fram að ekki hafi verið forsendur til að bjóða stefnanda annað starf í ráðuneytinu á meðan athugun á embættisfærslum hans stóðu yfir, auk þess sem sú athugun hafi leitt í ljós að stefnandi naut ekki trausts stjórnenda til að taka við nýju starfi innan ráðuneytisins. Þegar það lá nægilega ljóst fyrir hafi stefnanda verið send tilkynning með bréfi 31. ágúst 2020 um niðurlagninguna og rétt til biðlauna samhliða starfslokum. Fram til þessa hafi verið óvíst að sögn stefnda hvort stefnanda yrði að virtu meðalhófi boðið að taka við öðru starfi sem hefði getað haft áhrif á biðlaunarétt hans ef fallist yrði á.

Samkvæmt framangreindu og gögnum málsins er ljóst að þegar ákvörðun um að leggja niður skrifstofu stefnanda og auglýsa hana í lok júlí 2020, hafði ekki verið tekin ákvörðun um hvort stefnanda yrði boðið annað starf hjá stefnda út skipunartímann. Sem fyrr segir hafði stefndi sjálfur lýst því í tölvuskeyti til ráðuneytisstjóra að hann hefði í hyggju að láta af störfum við [...] ára aldur og óskað eftir því að fá að gegna áfram stöðu skrifstofustjóra án sérstakrar skrifstofu og að honum yrðu fundin verkefni á því tímabili sem væru fram að starfslokum hans.

Fyrir liggur að ákvörðun um niðurlagningu á stöðu stefnanda var tekin að undangenginni faglegri vinnu ráðgjafa um raunverulega endurskipulagningu verkefna og grundvöllur fyrir ákvörðun ráðherra því lögmætur. Stjórnvöldum ber engu að síður að gæta meðalhófs og eftir atvikum að kanna hvort önnur störf séu laus sem unnt er að bjóða starfsmanninum þegar þannig háttar til. Var það niðurstaða stefnda með hliðsjón af því hvernig mál höfðuð þróast að ekki kæmi til skoðunar að bjóða honum annað starf hjá stefnda. Að mati dómsins lágu málefnaleg sjónarmið að baki þeirri ákvörðun, þó að ekkert verði fullyrt um hvort stefnandi hafi gerst sekur um brot á lögum með embættisfærslum sínum. Með vísan til þessa er því hafnað að sú ákvörðun stefnda að bjóða stefnanda ekki annað starf hjá stefnda hafi falið í sér brot á réttmætisreglu, lögmætisreglu, rannsóknarreglu, andmælarétti, tilkynningarskyldu og upplýsingarétti stefnanda. Ákvæði 2. mgr. 26. gr., 21. gr. eða 27. gr. laga nr. 70/1996 áttu því ekki við eins og atvikum var háttað.

Staða stefnanda sem skrifstofustjóri í ráðuneytinu var lögð niður á grundvelli skipulagsbreytinga, sbr. 9. tölulið 25. gr. laga nr. 70/1996. Að mati dómsins var gætt ákvæða 34. gr. laganna og naut stefnandi biðlauna frá 1. október 2020 til 1. október 2021.

Með skírskotun til alls þess er að framan greinir er því hafnað að stefndi hafi með ólögmætum hætti brotið gegn rétti stefnanda þannig að hann eigi rétt á greiðslu skaðabóta og miskabóta úr hendi stefnda. Er stefndi sýknaður af öllum kröfum stefnanda í máli þessu. Eftir atvikum og með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þykir rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins.

Ragnheiður Snorradóttir héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýknaður af öllum kröfum stefnanda, A í máli þessu. Málskostnaður fellur niður.