Dómstólaleit

„Fyrir liggur að kærandi er með sólarhringsþjónustu frá Akraneskaupstað og hefur þurft að taka þátt í fæðiskostnaði starfsmanna sveitarfélagsins sem sinna þjónustu við kæranda hverju sinni. Úrskurðarnefndin gengur út frá því að þessi þjónusta kæranda sé veitt á grundvelli 8. gr. laga nr. 38/2018. Í ákvæðinu er ekki kveðið á um að fatlaður einstaklingur skuli bera kostnað af þeirri stoðþjónustu sem sveitarfélag veitir.

Í 5. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, hvort sem hún er veitt af hálfu starfsmanna sveitarfélags eða af einkaaðilum samkvæmt samningi þar um, sbr. 7. gr., sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögunum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Lögmætisreglan er meginregla á sviði stjórnsýsluréttar og sækir stoð sína í 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Samkvæmt henni verða ákvarðanir stjórnvalda annars vegar að eiga sér stoð í lögum og hins vegar mega ákvarðanir stjórnvalda ekki fara í bága við lög. Með vísan til þess og framangreindra ákvæða laga nr. 38/2018 verður ekki séð að lagaheimild sé fyrir greiðsluþátttöku kæranda í fæðiskostnaði starfsmanna sveitarfélagsins, sé sá kostnaður hluti af stoðþjónustu sveitarfélagsins við kæranda í skilningi 8. gr. laganna. Að því virtu er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.“

1. Úrskurðarorð úrskurðarins er svohljóðandi: „Ákvörðun Akraneskaupstaðar, dags. 5. desember 2018, um synjun á beiðni [A...], kt. ..., um að hækka viðmið vegna endurgreiðslu fæðiskostnaðar, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.“
2. Með tölvuskeyti talsmanns stefnanda til stefnda 17. febrúar 2021 var í samræmi við niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála óskað eftir upplýsingum um endurgreiðslu fæðiskostnaðar. Í svari stefnda 24. febrúar 2021 kom fram að undirbúningur eftirfylgni við samþykkt Velferðar- og mannréttindaráðs varðandi útfærslu málsins væri í fullum gangi og yrði haft samband í kjölfar þess.
3. Með tölvuskeyti talsmanns stefnanda til stefnda 30. júní 2021 var þess óskað að sveitarfélagið sendi kvittanir með skýringum og sundurliðun fyrir öllum þeim innborgunum sem hefðu verið gerðar til stefnanda frá 1. september 2012. Í svari stefnda sama dag var móttaka erindisins staðfest og farið fram á svigrúm til að verða við beiðninni vegna umfangs hennar og sumarleyfa starfsfólks. Þegar stefna málsins var skrifuð höfðu engin frekari viðbrögð þó borist að sögn stefnanda og verklag verið óbreytt.
4. Vegna framangreinds úrskurðar úrskurðarnefndarinnar og óvissu sem sú niðurstaða skapaði samþykkti Velferðar- og mannréttindaráð stefnda á 140. fundi sínum hinn 18. nóvember 2020 eftirfarandi fyrirkomulag varðandi máltíðir starfsmanna: „Á heimilum þjónustunotenda: Starfsmenn velferðar- og mannréttindasviðs neyta ekki matar sem þjónustunotendur greiða fyrir. Stefndi leggur til fæði fyrir starfsmenn í starfsmannarými. Ef starfsmaður starfar á heimili einstaklings þar sem ekki er sameiginlegt starfsmannarými fær starfsmaður greidda fæðispeninga samkvæmt kjarasamningi. Ef þjónustuþegi samþykkir er starfsmanni heimilt að neyta síns matar inni á heimili viðkomandi.

   Á veitingastöðum og matsölustöðum: Þegar þjónustunotendur óska eftir aðstoð starfsmanna við að fara á veitingahús eða matsölustaði neyta starfsmenn velferðar- og mannréttindasviðs ekki matar sem þjónustunotendur greiða fyrir.

   Þá var samþykkt það fyrirkomulag að óski þjónustunotandi eftir því að starfsmaður velferðar- og mannréttindasviðs neyti matar sem þjónustunotandi greiðir fyrir verði gerður sérstakur samningur þar um. Þá fylgdu leiðbeiningar um efni slíks samnings.“

5. Frá því að máli þessu var stefnt hafa aðilar átt í samningaviðræðum með milligöngu lögmanns og talsmanns stefnanda vegna málsins án þess að samkomulag hafi náðst. Þá hefur stefndi, að sögn, sent stefnanda yfirlit yfir reikninga hans vegna fæðispeninga, á því tímabili sem stefnan nær til. III. Málsástæður stefnda fyrir frávísun málsins
6. Stefndi bendir á að í málinu krefjist stefnandi þess að viðurkennt verði að stefnda sé skylt að endurgreiða stefnanda að fullu þann kostnað sem stefnandi hefur borið af fæði starfsmanna stefnda við veitingu stefnda á stoðþjónustu til stefnanda á grundvelli 8. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir frá og með 1. október 2018.
7. Með dómkröfunni sé í raun gerð krafa um að dómstólar taki ákvörðun um málefni sem heyri undir framkvæmdarvaldið. Þá sé óljóst af hverju vísað er til stoðþjónustu samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2018 í dómkröfunni og málsgrundvelli hennar. Þá liggi ekkert fyrir um að stefnandi eigi neina kröfu um endurgreiðslu og því ekki skýrt að stefnandi hafi lögvarða hagsmuni af kröfugerðinni. Málið sé að sama skapi vanreifað að þessu leyti.

Þrískipting ríkisvalds

1. Í kröfugerðinni felist krafa um að dómstólar taki stjórnvaldsákvörðun um greiðsluskyldu. Enda þótt dómstólar skeri samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda og geti þannig ógilt ákvarðanir framkvæmdarvaldshafa, ef þeim er áfátt að formi eða efni, leiði af þrískiptingu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, að almennt sé ekki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir um málefni sem stjórnvöldum eru falin með lögum í stað stjórnvaldsákvarðana. Verði því að vísa málinu frá dómi.

Ekki um stoðþjónustu að ræða samkvæmt lögum

1. Í dómkröfunni sé að auki vísað til þess að um sé að ræða stoðþjónustu samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2018. Stefndi byggir á því að ekki sé um stoðþjónustu að ræða. Reglugerðin hafi upphaflega verið sett með stoð í 10. gr. eldri laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992 sem fjalli um búsetu. Um búsetu sé nú fjallað í 9. gr. laga nr. 38/2018.
2. Um stoðþjónustu sé aftur fjallað í 8. gr. Hún lúti að þeirri þjónustu sem sé nauðsynleg þátttöku fólks með fötlun í samfélaginu án aðgreiningar. Sú tilhögun sem hér sé til umfjöllunar falli ekki undir nauðsynlega þjónustu. Ekki sé lagaskylda til þess að starfsfólk matist með þjónustuþegum eftir þeirra beiðni, með þeim hætti sem lýst hafi verið og ekki alls staðar boðið upp á það. Verði því að vísa málinu frá dómi enda grundvöllur þess vanreifaður.

Skortur á lögvörðum hagsmunum og vanreifun

1. Stefndi telur að auki með öllu óljóst hvort stefnandi eigi lögvarða hagsmuni af kröfu sinni og telur hana að auki vanreifaða. Ekki á nokkurn hátt hafi verið leiddar líkur að því að stefnandi eigi kröfu umfram það sem þegar hafi verið greitt. Vel gæti verið að stefnandi hafi fengið ofgreitt. Sýna verði fram á vangreiðslu til stefnanda með gögnum enda ómögulegt fyrir stefnda, sem og önnur sveitarfélög, að staðreyna ætlaðar umframkröfur með öðrum hætti.
2. Stefndi mótmæli sérstaklega umfjöllun í stefnu þar sem fram komi að krafa stefnanda sé sett fram sem viðurkenningarkrafa í ljósi þess að stefndi hafi ekki látið stefnanda í té „yfirlit yfir þann kostnað sem hann hefur látið stefnanda leggja út“ og endurgreiðslur til stefnanda þannig að stefnanda sé unnt að hafa uppi aðfararhæfa fjárkröfu. Þá sé þess getið að stefnandi hafi vegna fötlunar sinnar ekki möguleika á því að afla sér sjálfur upplýsinga af þessu tagi og að starfsmenn stefnda sjái alfarið um matarinnkaup fyrir stefnanda, þ.m.t. innkaup fyrir fjármuni stefnanda á fæði fyrir starfsmenn stefnda.
3. Þetta sé rangt. Stefndi hafi engar upplýsingar hjá sér um kostnað stefnanda af innkaupum eða um raunverulegan matarkostnað sem stefnandi hafi haft af því að hafa kosið að starfsmenn mötuðust með honum. Einu upplýsingarnar sem stefndi hafi sé fjöldi máltíða. Þá sjái starfsmenn stefnda heldur ekki alfarið um matarinnkaup fyrir stefnanda.
4. Að mati stefnda sé því augljóst að m.a. vegna ómöguleika við að staðreyna og fylgjast með kostnaði af máltíð hverju sinni og fara í sjálfstætt uppgjör við hvern þjónustuþega hafi umrætt viðmið verið sett í reglugerð af hálfu ráðherra.
5. Persónulegur talsmaður og ráðsmaður stefnanda hafi aðgengi að fjárhagsupplýsingum hans. Þessar upplýsingar séu eingöngu hjá viðkomandi aðilum. Í ljósi þess að stefnda sé ómögulegt að finna út raunverulegan matarkostnað sé nauðsynlegt að sýnt sé fram á umframkröfur í þessu máli af hálfu stefnanda. Þar sem það hafi ekki verið gert verði, með vísan til framangreinds, að vísa málinu frá dómi vegna skorts á lögvörðum hagsmunum og vegna vanreifunar.

   IV. Rök stefnanda gegn frávísunarkröfu stefnda

6. Stefnandi leggur áherslu á stjórnarskrárvarinn rétt sinn til aðgangs að dómstólum sem sé tryggður í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þá sé dómendum með 1. mgr. 60. gr. falið vald til að úrskurða um valdmörk stjórnvalda. Í ljósi framangreindra meginreglna og þess að frávísun máls sé viðurhlutamikið úrræði þurfi mikið að koma til svo máli verði vísað frá dómi, því ella væri aðgangur almennings að dómstólum takmarkaður um of.
7. Stefnandi telur ekkert standa því í vegi að dómurinn geti kveðið á um endurgreiðslu á ofteknu gjaldi og að skýr fordæmi séu fyrir því að heimilt sé að hafa uppi viðurkenningarkröfu samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála til að staðfesta skyldu til endurgreiðslu líkt og gert sé í málinu. Jafnframt sé krafa um athafnaskyldu stjórnvalds í formi endurgreiðslu tæk til efnislegrar umfjöllunar.
8. Allur málatilbúnaður stefnanda sé skýr og glöggur og fullnægi öllum kröfum einkamálalaga. Varnir stefnda lúti fyrst og fremst að sönnunaratriðum sem falli undir efnishlið máls og geti ekki varðað frávísun. Ef litið yrði svo á að upplýsa yrði nánar um tiltekin atriði, s.s. um fjárhæðir í málinu, er vísað til þess að gagnaöflun hefur ekki verið lýst lokið eðli máls samkvæmt og auðvelt að bæta úr annmörkum til skýringar á málinu undir rekstri þess, ef talin yrði þörf á slíku.
9. Ekkert bendi til þess að málatilbúnaður stefnanda hafi komið nokkuð niður á vörnum stefnda eins og greinargerð hans beri glöggt merki um, enda ekki á slíku byggt. Þá hljóti að vera ágreiningslaust að stefnandi hefur augljósa lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn málsins.

V. Niðurstaða

1. Dómurinn gengur út frá því að stefnandi sæki heimild til kröfugerðar í málinu til 2. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 þótt þess ákvæðis sé hvergi getið í stefnu málsins. Ákvæðið mælir fyrir um að sá sem eigi lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands getur leitað viðurkenningardóms um kröfur sínar í þeim efnum. Dómurinn telur vafalaust að kröfugerð sem byggð er á heimildinni geti verið í formi viðurkenningar á skyldu um endurgreiðslu kostnaðar eins og hér um ræðir og í raun ekki gerður sjáanlegur ágreiningur um það.
2. Viðurkenningardómur samkvæmt ákvæðinu, hvort sem er um bótaskyldu eða endurgreiðsluskyldu á kostnaði líkt og hér um ræðir, ákvarðar það eitt en kveður ekki á um bótafjárhæð. Hins vegar er það skilyrði fyrir því að fá slíkan dóm í hendur að dómur meti það svo að sá sem slíka kröfu gerir hafi leitt að því nægjanlegar líkur að háttsemi þess sem krafa beinist gegn hafi valdið þeim er kröfuna gerir fjárhagslegu tjóni, í því tilviki sem hér um ræðir, að stefnandi hafi sannanlega greitt persónulega kostnað vegna fæðis fyrir starfsmann umfram framlag stefnda. Ef ekki tekst að sýna fram á slíkar líkur stendur ella eftir lögspurning sem engir lögvarðir hagsmunir verða tengdir við.
3. Líkt og að framan er rakið dvaldi mál þetta lengi á reglulegu dómþingi, frá þingfestingu málsins 4. október 2022 til þess er stefndi lagði fram greinargerð í málinu á dómþingi 5. desember 2023. Þessi málsmeðferð er ekki til fyrirmyndar og raunar í andstöðu við meginreglu um málshraða og 99. gr. laga um meðferð einkamála, sbr. og 1. gr. leiðbeinandi reglna dómstólasýslunnar nr. 7/2018. Málið er þó í grunninn á forræði aðila og umrædd töf á rekstri málsins réðist af því samkvæmt greinargerð stefnda, auk þess sem það kom fram við munnlegan málflutning um frávísunarkröfu stefnda, að reynt var að finna lausn á málinu utan réttar og m.a. reyndi stefndi að átta sig á því hvort og þá hve miklu fjárhagstjóni eða aukakostnaði stefnandi hefði orðið fyrir vegna ákvarðana stefnda sem hann byggir á að hafi skort lagastoð.
4. Ekki verður ráðið af málatilbúnaði stefnanda hvert fjárhagslegt tjón eða byrði vegna kostnaðar sem hann telur sig ekki hafa átt að bera, hefur verið, heldur er grundvöllur málsins sagður einfaldlega sá að stefndi hafi ekki endurgreitt stefnanda að fullu þann kostnað sem stefndi hafi látið stefnanda bera af fæði starfsmanna stefnda. Ágreiningslaust er að þessi fjárhæð, þ.e. meint tjón, hvort sem er rauntjón eða eftir atvikum líklegt fjártjón, sú fjárhæð sem stefnandi telur sig vanhaldinn um, er hvergi útlistað eða reifað, sem gæti byggst t.a.m. á fjölda skipta, fjölda starfsmanna eða einstökum útgjöldum.
5. Málatilbúnaður stefnanda byggir á því að stefndi skuli standa skil á raunverulegum kostnaði stefnanda vegna þessara máltíða en ekki á því að annað viðmið skuli lagt til grundvallar. Til að hægt sé að fallast á slíka kröfu blasir við að sýna þarf fram á hver slíkur kostnaður hefur og getur verið. Sönnunarbyrðin í þeim efnum liggur á stefnanda enda verður aukinheldur ekki með góðu móti séð að stefndi sé í færum til að sýna fram á þennan kostnað.
6. Stefnandi sem er lögráða einstaklingur nýtur aðstoðar persónulegs talsmanns og ráðsmanns sem og aðstoðar við matarinnkaup, sem leiðir til þess kostnaðar sem deilt er um í málinu. Verður ekki annað séð en að tiltölulega auðvelt eigi að vera að sýna fram á raunverulegt tjón stefnanda í formi kostnaðar sem hann sjálfur hefur borið en hann telur stefnda bera ábyrgð á.
7. Dómurinn telur að gagnaöflun vegna þess hefði þurft að fara fram fyrir höfðun málsins en jafnframt blasir við að nægur tími hefur gefist eftir höfðun þess og þar til það kom til úthlutunar til dómara um 14 mánuðum síðar.
8. Í þessu ljósi telur dómurinn, þrátt fyrir að gagnaöflun hafi ekki verið lýst lokið, enga ástæðu til að veita stefnanda frekara svigrúm nú til að sýna fram á þennan kostnað undir frekari rekstri málsins. Verður enda ekki vart við að stefnandi hafi uppi áform um slíkt, sbr. bókanir aðila í þinghaldi 12. desember sl., en þar ítrekaði stefnandi áskorun úr stefnu á hendur stefnda um gagnaframlagningu og benti á í því sambandi að stefndi hefði undir höndum a.m.k. hluta þeirra gagna sem áskorun var gerð um í stefnu að lögð yrði fram, þ. á m., en ekki takmarkað við, yfirlit yfir þær endurgreiðslur sem stefndi hafi greitt stefnanda eftir 1. október 2018 og yfirlit yfir fjölda máltíða. Var því ítrekuð áskorun um að stefndi legði fram öll gögn sem hann hefur undir höndum og varpað gætu ljósi á atvik málsins. Lögmaður stefnda kveður þessi gögn nú þegar hafa verið send lögmanni stefnanda. Ekkert bólar hins vegar á gögnum í þessa veru inn í málið.
9. Við svo búið á dómurinn afar örðugt um vik enda með engu móti hægt að byggja endurgreiðsluskyldu stefnda á getgátum um að stefnandi hafi greitt umfram það sem stefndi hefur þegar endurgreitt, burtséð frá meintri frekari greiðsluskyldu hans.
10. Það athugast í þessu sambandi að sá kostnaður sem stefnandi mögulega getur krafið stefnda um, ef fallist yrði á hans málatilbúnað, hefur fallið á hann frá 1. október 2018 eða fyrir rúmum sex árum. Við blasir að á einhverjum tíma hlýtur stefnandi að þurfa að móta fjárkröfu á hendur stefnda, í stað þess að halda stefnda í óvissu um það atriði, og gefa honum færi á að verjast eftir atvikum einstökum kröfum stefnanda í þeim efnum. Þann grundvöll yfirvofandi kröfugerðar stefnanda á hendur stefnda hefði að mati dómsins mátt leggja mun betur fyrir höfðun þessa máls í stað þess að um það ríki í raun fullkomin óvissa. Þannig blasir við að frekari gagnaframlagning og útlistun á kröfum stefnanda undir rekstri málsins, sem standa eiga að baki þeirri viðurkenningarkröfu sem hér er höfð uppi, getur hæglega og jafnvel mjög líklega breytt grundvelli málsins að einhverju leyti sem myndi takmarka svigrúm stefnda til að bregðast við slíku.
11. Til viðbótar framangreindu telur dómurinn að dómkrafa stefnanda þarfnist frekari afmörkunar, en við blasir að kostnaður vegna matarinnkaupa getur verið afar breytilegur og margvíslegur, líkt og matarvenjur fólks, og dómnum þykir sýnt að þrátt fyrir að fallist yrði á að stefnda bæri að greiða umframkostnað stefnanda vegna þessa, þar sem það viðmið sem stefndi hafi talið rétt að leggja til grundvallar standist ekki, væri miðað við málatilbúnað stefnanda með öllu ósvarað þeirri spurningu við hvað yrði þá miðað, hvort sem það væri annað fast viðmið eða allur útlagður umframkostnaður stefnanda hverju nafni sem hann nefndist. Dómur um viðurkenningu á rétti til endurgreiðslu á kostnaði sem í engu hefur verið skilgreindur eða afmarkaður stenst ekki kröfur um skýrleika dómkrafna og málatilbúnaðar og sýnist jafnvel til þess fallinn að vekja upp fleiri spurningar en svör í lögskiptum aðila. Verður því að telja kröfuna of óljósa og óákveðna til þess að efnisdómur verði lagður á hana, sbr. meginreglu d-liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991.
12. Réttur stefnanda til aðgangs að dómstólum verður ekki talinn skertur með frávísun málsins enda hlýtur slíkur réttur að takmarkast að einhverju leyti við að málatilbúnaður sé með þeim hætti að hægt sé að fella á ágreiningsefni endanlegan dóm. Í þessu sambandi athugast og að stefndi gerir ekki kröfu um málskostnað úr hendi stefnanda og sú vinna sem ráðast þarf í af hálfu einkum stefnanda eins og málið horfir við dómnum þarf að inna af hendi fyrr en síðar ef gera á fjárkröfu á hendur stefnda á grundvelli viðurkenningar á endurgreiðsluskyldu.
13. Með vísan til framangreinds telur dómurinn rétt að vísa málinu frá dómi og þarf þá ekki að fjalla um frekari málsástæður stefnda fyrir frávísunarkröfu hans.
14. Málið flutti fyrir hönd stefnda, sóknaraðila í þessum þætti málsins, Unnur Lilja Hermannsdóttir lögmaður og fyrir hönd stefnanda, varnaraðila, Guðrún Ásta Lúðvíksdóttir lögmaður.
15. Lárentsínus Kristjánsson héraðsdómari á Vesturlandi kveður upp úrskurð þennan.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Máli þessu er vísað frá dómi.

Lárentsínus Kristjánsson