Dómstólaleit

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Eyvindur G. Gunnarsson, Ragnheiður Bragadóttir og Símon Sigvaldason.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1. Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 19. maí 2025. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 22. apríl 2025 í málinu nr. E-2341/2024.
2. Áfrýjandi krefst þess að stefnda verði gert að greiða honum 20.129.428 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 16. apríl 2020 til 9. júlí 2021 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.
3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti, en til vara að kröfur áfrýjanda verði lækkaðar og málskostnaður verði látinn niður falla.

Málsatvik

1. Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi lýtur ágreiningur aðila að því hvort ákvörðun Fiskistofu, sem staðfest var með úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, um að synja áfrýjanda um byggðakvóta til fiskiskips hans Geirs ÞH-150 fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 hafi verið ólögmæt og leitt til skaðabótaábyrgðar stefnda.
2. Atvik eru þau að 30. desember 2019 úthlutaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið byggðakvóta til byggðarlaganna Þórshafnar og Bakkafjarðar, sem bæði eru í sveitarfélaginu Langanesbyggð, fyrir fiskveiðiárið 2019/2020. Um úthlutun byggðakvótans til einstakra fiskiskipa giltu ákvæði reglugerðar nr. 676/2019 um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020. Samkvæmt b-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar var meðal almennra skilyrða fyrir úthlutun byggðakvótans að fiskiskip væri skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. fyrrgreindrar reglugerðar annaðist Fiskistofa úthlutun byggðakvótans til einstakra fiskiskipa og skyldi auglýsa eftir umsóknum útgerða, sbr. einnig 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Í umsóknum skyldu koma fram upplýsingar sem Fiskistofa mælti fyrir um og þeim skilað á því formi sem stofnunin ákvæði. Þá sagði að Fiskistofa annaðist mat og úrvinnslu umsókna og skyldi svara öllum umsóknum svo fljótt sem unnt væri.
3. Fiskistofa birti auglýsingu 26. mars 2020 um að unnt væri að sækja um að fá úthlutað af byggðakvóta byggðarlaganna í Langanesbyggð, Þórshafnar og Bakkafjarðar, og var umsóknarfrestur til 9. apríl sama ár. Óumdeilt er að í auglýsingunni kom fram að sækja skyldi um byggðakvótann í gegnum rafræna umsóknargátt Fiskistofu. Rafræna umsóknareyðublaðið var þannig úr garði gert að umsækjandi valdi fyrst viðeigandi sveitarfélag en með flettiglugga var síðan hægt að velja á milli byggðarlaga í viðkomandi sveitarfélagi. Í því tilviki sem hér um ræðir var unnt að velja á milli Þórshafnar og Bakkafjarðar. Samkvæmt hinu rafræna umsóknarformi var því mögulegt að velja annað byggðarlag en byggðarlagið þar sem skipið var skráð.
4. Meðal umsækjenda um byggðakvóta í Langanesbyggð var áfrýjandi, sem sótti um úthlutun úr kvótanum til fiskiskips síns Geirs ÞH-150, sem skráð var á Þórshöfn eins og umdæmisstafir þess, ÞH, gefa til kynna en þeir standa fyrir Þingeyjarsýslur. Með bréfi 16. apríl 2020 var áfrýjanda tilkynnt að Fiskistofa hefði ákveðið skiptingu á byggðakvóta milli fiskiskipa, sem sótt hefðu um úthlutun úr honum í byggðarlaginu Bakkafirði. Umsókn áfrýjanda hefði verið hafnað þar sem skip hans uppfyllti ekki kröfu reglugerðar nr. 676/2019 um að vera skráð í viðkomandi byggðarlagi, í þessu tilviki á Bakkafirði. Tekið var fram að ákvörðun Fiskistofu væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunararáðuneytisins og úthlutun aflamarks færi ekki fram fyrr en að tveggja vikna kærufresti liðnum. Athygli var vakin á því að ráðuneytið gæti frestað úthlutun aflamarks þar til lokið væri afgreiðslu á kærum og við þá endurskoðun gæti fyrri úthlutun breyst.
5. Á meðal gagna málsins er tölvubréf 22. apríl 2020 frá fyrirsvarsmanni áfrýjanda til starfsmanns Fiskistofu þar sem fram kemur að hann hafi talið sig vera að sækja um byggðakvóta á Þórshöfn og spurði hvort eitthvað hefði verið ógreinilegt hjá honum. Einnig að það gæfi auga leið að báturinn væri á Þórshöfn og því hefðu mistök orðið einhvers staðar í ferlinu. Jafnframt tók fyrirsvarsmaðurinn fram að hann kæmist ekki inn í umsóknina til að skoða hana og spurði hvort hann gæti fengið hana senda.
6. Áfrýjandi kærði áðurgreinda ákvörðun Fiskistofu um synjun á umsókn hans til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 27. apríl 2020. Í kærunni kom fram að villa í umsókn áfrýjanda hefði verið augljós enda hefði skipið Geir ÞH-150 aldrei verið skráð á Bakkafirði og mörg undangengin ár hefði verið sótt um byggðakvóta fyrir skipið á Þórshöfn. Gerð var athugasemd við að Fiskistofa hefði ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni í málinu og gefið áfrýjanda kost á að leiðrétta augljósa misritun í umsókninni.
7. Með tölvubréfi 30. apríl 2020 til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins óskaði Fiskistofa eftir samþykki ráðuneytisins til að hefja úthlutun á byggðakvóta í tilteknum byggðarlögum og fylgdi með skrá yfir byggðarlög þar sem kærufrestur væri útrunninn. Af gögnum málsins má sjá að þrír starfsmenn ráðuneytisins ræddu erindi Fiskistofu í tölvupóstsamskiptum sín á milli 4. maí sama ár. Kom þar til umræðu að ráðuneytið yrði að taka afstöðu til þess hvort rétt væri að fresta úthlutun byggðakvóta á Þórshöfn og/eða Bakkafirði í Langanesbyggð þar til lokið væri afgreiðslu á stjórnsýslukæru áfrýjanda, sbr. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Fram kom í samskiptum starfsmannanna umræddan dag að talsverður ábyrgðarhluti væri að fresta úthlutun byggðakvótans og að ekki væru miklar líkur á að úrskurður félli þeirri útgerð í vil sem orðið hefði á sú handvömm að merkja við Bakkafjörð í stað Þórshafnar í umsókn sinni. Einnig að úthlutun hefði þegar farið fram og líkur væru á að höfnun Fiskistofu yrði staðfest. Varð niðurstaðan sú að ekki væri rétt að beita áðurgreindri heimild til frestunar á úthlutun aflaheimilda til skipa. Lauk samskiptum starfsmanna ráðuneytisins á eftirfarandi skilaboðum eins þeirra: „Þá sendi ég Fiskistofu bréf og heimila úthlutun á Þórshöfn og Bakkafirði.“
8. Með úrskurði ráðuneytisins 25. nóvember 2020 var ákvörðun Fiskistofu 16. apríl 2020 staðfest um að hafna umsókn áfrýjanda um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2019/2020 til skips áfrýjanda, Geirs ÞH-150.
9. Áfrýjandi beindi kvörtun vegna málsins til umboðsmanns Alþingis 6. janúar 2021 og lá álit hans fyrir 21. júní sama ár. Komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð og úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 25. nóvember 2020 í tilefni af stjórnsýslukæru áfrýjanda hefði ekki verið í samræmi við 10. gr. laga nr. 116/2006 og 31. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt var það álit umboðsmanns að málsmeðferð Fiskistofu hefði ekki verið í samræmi við kröfur sem leiddu af leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.
10. Með hinum áfrýjaða dómi var stefndi sýknaður af kröfum áfrýjanda í málinu. Var það niðurstaða héraðsdóms að áfrýjandi hefði ekki sýnt fram á að saknæm og ólögmæt háttsemi starfsmanna Fiskistofu eða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við meðferð máls hans hefði leitt til fjárhagslegs tjóns.

Málsástæður aðila

1. Áfrýjandi byggir kröfu sína á því að hann hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna ólögmætrar málsmeðferðar Fiskistofu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að því er varðar umsókn hans um úthlutun byggðakvóta. Stefndi beri ábyrgð á tjóni hans, sem hafi verið valdið með ólögmætri og saknæmri háttsemi starfsmanna Fiskistofu og ráðuneytisins, á grundvelli hinnar ólögfestu reglu íslensks réttar um vinnuveitandaábyrgð. Öll skilyrði sakarreglunnar séu uppfyllt, enda sé tjónið sennileg afleiðing og standi í beinu orsakasambandi við saknæma og ólögmæta háttsemi starfsmanna Fiskistofu, sem hvorki hafi sinnt rannsóknarné leiðbeiningarskyldu sinni við meðferð máls hans. Þá hafi ráðuneytið ekki nýtt sér skýra heimild í lögum til að fresta úthlutun byggðakvótans þar til afgreiðslu stjórnsýslukæru áfrýjanda væri lokið, sem leitt hafi til þess að hagsmunir áfrýjanda hafi liðið undir lok.
2. Stefndi byggir á því að málsmeðferð vegna umsóknar áfrýjanda hafi verið í samræmi við lög og hafnar því að uppfyllt séu skilyrði skaðabótaábyrgðar. Stefndi hafnar því að starfsmenn Fiskistofu hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda feli í sér að veita þeim sem eftir því leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar. Umsækjendum beri sjálfum að gæta að því að fylla umsóknir sínar út með réttum hætti og tryggja að þær endurspegli rétta ósk um úthlutun. Umsóknarformið hafi verið einfalt og auðskilið og valið á Bakkafirði skýrt. Skortur á villuvörnum í hinu rafræna umsóknarformi leiði ekki sjálfkrafa til þess að um brot á leiðbeiningarskyldu stjórnvalds sé að ræða. Þá bendir stefndi á að þegar áfrýjandi hafði samband við Fiskistofu, í kjölfar synjunar á umsókn hans, hafi ákvörðun þegar verið tekin um ráðstöfun byggðakvótans og útgerðaraðilum í byggðarlaginu tilkynnt um úthlutun hans. Ákvörðunin hafi því verið orðin bindandi, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga.
3. Jafnframt heldur stefndi því fram að ráðuneytið hafi tekið rökstudda afstöðu til frestunar á úthlutun byggðakvótans. Einnig bendir stefndi á að heimild ráðuneytisins samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 til frestunar á úthlutun byggðakvótans gildi aðeins fyrir þau byggðarlög sem kærðar ákvarðanir taki til. Engin kæra hafi legið fyrir vegna ákvörðunar um úthlutun byggðakvótans á Þórshöfn og því hafi athugun og úrlausn ráðuneytisins eingöngu beinst að úthlutuninni á Bakkafirði. Loks heldur stefndi því fram að tafir á uppkvaðningu úrskurðarins geti einar og sér ekki leitt til skaðabótaskyldu stefnda.

Niðurstaða

1. Eins og að framan greinir kveðst áfrýjandi hafa orðið á þau mistök við útfyllingu umsóknar sinnar um úthlutun úr byggðakvóta sveitarfélagsins Langanesbyggðar til fiskiskips síns Geirs ÞH-150 fyrir fiskveiðiárið 2019/2020, að velja byggðarlagið Bakkafjörð í stað Þórshafnar þar sem skipið var skráð. Fyrir liggur að umsóknin var á rafrænu formi og þannig úr garði gerð að eftir að sveitarfélagið Langanesbyggð hafði verið valið var hægt að velja á milli byggðarlaganna þar, Þórshafnar og Bakkafjarðar, þrátt fyrir að umsóknin gilti um skip áfrýjanda sem skráð var á Þórshöfn. Leiddi það til þess að umsókn áfrýjanda, eins og hann fyllti hana út fyrir mistök í hinni rafrænu umsóknargátt, fullnægði ekki því skilyrði b-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 að viðkomandi fiskiskip væri skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019.
2. Fram hefur komið að hin rafræna umsóknargátt Fiskistofu, sem áfrýjanda var gert að sækja um í, hafði nýlega verið tekin í notkun og var ekki komin með fulla virkni eins og fram kom í skýrslu vitnisins A, starfsmanns Fiskistofu, fyrir héraðsdómi. Við útfærslu rafræna eyðublaðsins var því hvorki farin sú leið að gera umsækjanda ómögulegt að velja annað byggðarlag en það sem skipið væri skráð á, í þeim tilgangi að umsóknin samræmdist áðurgreindu meginskilyrði reglugerðar nr. 676/2019, né að athygli væri vakin á hugsanlegum mistökum að þessu leyti. Í skýrslu fyrrgreinds vitnis kom einnig fram að hægt hefði verið að fara aftur inn í umsóknina til að skoða hana, en viðurkenndi þó að sá möguleiki hefði ekki verið augljós. Í dag fengju umsækjendur tölvupóst með staðfestingu á því sem þeir hefðu sent inn.
3. Samkvæmt framburði fyrrgreinds starfsmanns Fiskistofu fyrir héraðsdómi berast um 300 umsóknir um úthlutun úr byggðakvóta árlega, en umsóknirnar séu á hinn bóginn ekki allar til meðferðar og afgreiðslu hjá stofnuninni á sama tíma. Umsóknir sem bærust Fiskistofu eftir birtingu einnar auglýsingar væru á bilinu frá fimm og upp í eitt hundrað. Verklag Fiskistofu að loknum umsóknarfresti væri á þann veg að tilteknar upplýsingar úr umsóknunum væru sendar til þjóðskrár og fyrirtækjaskrár til staðfestingar á lögheimili einstaklinga og fyrirtækja miðað við 1. júlí árið á undan. Starfsmenn Fiskistofu færu á hinn bóginn handvirkt yfir heimahafnir viðkomandi skipa og hvort þær væru í sama byggðarlagi og byggðakvótinn sem sótt væri um úthlutun úr. Það væri fyrsta atriðið sem kæmi til skoðunar og væri því meginskilyrði ekki fullnægt væri umsóknin lögð til hliðar og ekki skoðuð frekar. Þá kom fram að starfsmenn Fiskistofu könnuðu ekki sérstaklega hvort mistök hefðu verið gerð við útfyllingu umsókna, en ef þau kæmu í ljós fyrir lok umsóknarfrests væri umsækjendum gefinn kostur á að lagfæra þau. Þegar yfirferð yfir umsóknir væri lokið og þær verið metnar væri byggðakvótanum úthlutað í samræmi við reglur þar að lútandi.
4. Af gögnum málsins má ráða að áfrýjandi virðist ekki hafa gert sér grein fyrir að hann hefði með umsókn sinni sótt um byggðakvóta á Bakkafirði fyrr en höfnun Fiskistofu lá fyrir. Af tölvubréfum áfrýjanda til Fiskistofu í kjölfar höfnunarinnar má sjá að hann taldi sig hafa sótt um byggðakvóta á Þórshöfn, þar sem skip hans var skráð, en ekki á Bakkafirði. Jafnframt virðist áfrýjandi ekki hafa getað opnað umsókn sína á vef Fiskistofu til að skoða efni hennar. Samræmist það þeim framburði starfsmanns Fiskistofu að ekki hafi verið augljóst hvernig það skyldi gert. Áfrýjandi hefur fyrir Landsrétti lagt fram sjálfvirka staðfestingu um móttöku á umsókn hans um byggðakvóta vegna fiskveiðiársins 2020/2021 þar sem fram kemur að sótt var um byggðakvóta Þórshafnar. Eins og áður greinir var það verklag tekið upp síðar að senda umsækjendum staðfestingu á móttöku umsóknar þeirra í tölvupósti þar sem helstu efnisatriði hennar koma fram.
5. Óumdeilt er að áfrýjandi átti ekki rétt á úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar, líkt og umsókn hans laut að, þar sem skip hans var ekki skráð í því byggðarlagi. Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að þegar umsóknir um byggðakvóta berast Fiskistofu ber stofnunni að meta hvort fyrirliggjandi gögn séu fullnægjandi til að taka ákvörðun um úthlutun. Þá leiðir það jafnframt af samspili rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda að starfsmönnum Fiskistofu kann að vera skylt að eigin frumkvæði, að staðreyna upplýsingar sem liggja fyrir í gögnum máls, og leiðbeina aðila um hvernig hann getur borið sig að til að fá þau réttindi sem hann hefur sótt um eða gæti sótt um. Þótt leiðbeiningarskylda samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga taki almennt til tilvika þegar einstaklingur leitar sjálfur eftir aðstoð eða upplýsingum þá hefur verið litið svo á að á stjórnvaldinu kunni einnig að hvíla skyldur til að veita leiðbeiningar að eigin frumkvæði. Ef stjórnvaldinu má vera ljóst að aðili máls sé í villu, hafi gert mistök eða geri sér ekki grein fyrir mikilvægum atriðum er varða hagsmuni hans getur því verið skylt að vekja athygli á þeim atriðum eða leiðrétta misskilning. Markmið leiðbeiningarskyldu stjórnsýsluréttar er að gera málsaðila kleift að gæta réttar síns og koma í veg fyrir að hann glati honum eða hagsmunir hans skerðist vegna vankunnáttu eða mistaka. Þá er ljóst að því ríkari sem hagsmunir viðkomandi eru, því meiri kröfur eru gerðar til stjórnvalda að þessu leyti.
6. Af yfirliti yfir þau fiskiskip sem sóttu um úthlutun á byggðakvóta á Bakkafirði fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 má sjá að skip áfrýjanda er það eina sem bar ekki umdæmisbókstafi Bakkafjarðar, NS, sem stendur fyrir Norður-Múlasýslu. Skip áfrýjanda ber aftur á móti umdæmisbókstafi Þórshafnar, ÞH. Þá var heimilisfang allra umsækjenda skráð á Bakkafirði utan áfrýjanda. Jafnframt kemur fram í gögnum málsins að fiskiskip áfrýjanda fékk úthlutað úr byggðakvóta Þórshafnar nokkur undangengin ár fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 og raunar staðhæfir áfrýjandi í gögnum málsins að svo hafi verið undangengin 15 ár. Starfsmaður Fiskistofu staðfesti í skýrslu sinni fyrir héraðsdómi að upplýsingar um úthlutanir byggðakvóta frá fyrri árum hafi legið fyrir hjá stofnuninni. Á yfirliti Fiskistofu yfir úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á Bakkafirði fiskveiðiárið 2019/2020 má sjá að áfrýjandi var eina útgerðarfélagið sem ekki hafði landað afla á Bakkafirði árið á undan, en af öðrum gögnum málsins má sjá að skip áfrýjanda hafði mörg undangengin ár eingöngu landað afla á Þórshöfn. Kom fram í skýrslu starfsmanns Fiskistofu að þetta hefði ekki verið skoðað í tilviki áfrýjanda eftir að í ljós kom að umsókn hans uppfyllti ekki skilyrðið um að skip hans væri skráð í því byggðarlagi sem byggðakvótinn tilheyrði. Framangreindar upplýsingar, sem lágu fyrir við meðferð máls áfrýjanda, þykja allar hafa gefið sterkar vísbendingar um að áfrýjandi hefði fyrir mistök sótt um byggðakvóta á Bakkafirði í stað Þórshafnar.
7. Fram er komið að rafræn umsóknargátt Fiskistofu hafði nýlega verið tekin í notkun þegar áfrýjandi sendi inn umsókn sína. Eins og áður greinir var virkni hennar með þeim hætti að umsækjendur gátu, í andstöðu við gildandi reglur, sótt um byggðakvóta í öðrum byggðarlögum en skip þeirra var skráð í. Af þeim sökum var hætt við að gerð yrðu mistök við útfyllingu umsóknarinnar. Af framburði starfsmanns Fiskistofu fyrir héraðsdómi má ráða að ekki hafi verið augljóst hvernig bera átti sig að við að opna umsóknina aftur eftir innsendingu hennar til að yfirfara hana og hafði áfrýjandi því takmarkaða möguleika á að gera sér grein fyrir mistökum sínum, sbr. einnig tölvubréf áfrýjanda til Fiskistofu 22. apríl 2020, sem gerð er grein fyrir í efnisgrein 8. Loks kom fram í framburði starfsmanns Fiskistofu fyrir héraðsdómi að það tíðkaðist hjá stofnuninni að leyfa umsækjendum að breyta umsókn sinni ef augljós mistök uppgötvuðust fyrir lok umsóknarfrests, en ekki að honum liðnum.
8. Samkvæmt framansögðu verður að líta svo á að með því að starfsmenn Fiskistofu könnuðu ekki hvort áfrýjandi ætlaði í raun og veru að sækja um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði en ekki í byggðarlagi sínu á Þórshöfn, hafi þeir vanrækt leiðbeiningarskyldu, sem á þeim hvíldi samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, sem og skyldu sína til að upplýsa mál áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. sömu laga. Í því samhengi verður jafnframt að líta til þeirra hagsmuna sem áfrýjandi og þar með byggðarlagið á Þórshöfn hafði af ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til einstakra skipa, en eins og fram kemur í 10. gr. laga nr. 116/2006 er honum meðal annars úthlutað til stuðnings byggðarlögum, sem glíma við vanda í atvinnumálum. Fram hefur komið að önnur skip á Þórshöfn, sem umrætt fiskveiðiár fengu allan byggðakvótann í sinn hlut, náðu ekki að veiða hann allan, enda hafði hlutur áfrýjanda í honum verið umtalsverður árin á undan. Liggur þannig fyrir að hefðu áðurgreind mistök ekki átt sér stað hefði skipi áfrýjanda að öllum líkindum verið úthlutað um það bil helmingi byggðakvótans á Þórshöfn miðað við veiðireynslu þess.
9. Í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er gert ráð fyrir að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið geti breytt ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta innan viðkomandi fiskveiðiárs ef þær sæta kæru til ráðuneytisins. Birtist það í skömmum fresti til að leggja fram kærur, að leiða þær til lykta með úrskurði, svo og að úthlutun til fiskiskipa fari ekki fram fyrr en að liðnum kærufresti. Jafnframt birtist það í því að ráðuneytið getur ákveðið að úthlutun til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað þar til kærur vegna úthlutunar hafa verið afgreiddar. Vegna kæru áfrýjanda bar ráðuneytinu að leggja mat á og taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til að fresta úthlutun til skipa á Þórshöfn samkvæmt ákvörðunum Fiskistofu og í kjölfarið hvort rétt væri að breyta þeim ákvörðunum þannig að skipi áfrýjanda yrði úthlutað af byggðakvótanum. Ljóst er að það var ekki gert og þá sýna samskipti starfsmanna ráðuneytisins í tölvubréfum þeirra á milli 4. maí 2020 að könnun þeirra á málinu var takmörkuð. Kæra áfrýjanda laut meðal annars að úthlutun byggðakvóta til skipa á Þórshöfn, enda veltu starfsmenn ráðuneytisins því fyrir sér í áðurgreindum samskiptum sín á milli hvort rétt væri að fresta úthlutun byggðakvóta á Þórshöfn og/eða Bakkafirði. Þá er ljóst af samskiptum starfsmannanna að úthlutun byggðakvótans til þessara byggðarlaga hafði eðli málsins samkvæmt ekki farið fram og var því ekki unnt að líta svo á að stjórnvöld hefðu áður tekið bindandi ákvörðun um úthlutun byggðakvótans, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga, eins og stefndi heldur fram. Hér verður og að líta til þess að í ákvæðum 10. gr. laga nr. 116/2006 er gert ráð fyrir að ákvarðanir Fiskistofu geti tekið breytingum á grundvelli stjórnsýslukæru til ráðuneytisins. Þrátt fyrir að kæra áfrýjanda lyti að úthlutun kvóta á Þórshöfn og að þar væri sett fram sú krafa að skipi áfrýjanda yrði úthlutaður byggðakvóti þar var engin afstaða tekin til þeirrar kröfu í úrskurði ráðuneytisins heldur litið svo á að ágreiningurinn lyti eingöngu að úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði. Meðferð kærumáls áfrýjanda og síðar úrlausn þess hjá ráðuneytinu var samkvæmt framangreindu ekki í samræmi við 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 31. gr. stjórnsýslulaga. Loks liggur fyrir að úrskurður ráðuneytisins var ekki kveðinn upp fyrr en sjö mánuðum eftir að kæra var lögð fram í stað tveggja mánaða eins og lög kveða á um. Fiskveiðiárið var þá liðið undir lok og hagsmunir áfrýjanda ekki lengur til staðar.
10. Við mat á því hvort starfsmenn Fiskistofu hafi við meðferð málsins og ákvörðun um um að synja umsókn áfrýjanda sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi í skilningi skaðabótaréttar, verður að líta til þeirra skuldbindinga sem á þeim hvíla samkvæmt fyrrgreindum meginreglum stjórnsýsluréttar. Í stað þess að skoða umsókn áfrýjanda nánar eftir að í ljós kom að hún uppfyllti ekki grunnskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta var hún lögð til hliðar og ekki skoðuð frekar þótt skýrar vísbendingar hefðu verið um að mistök hefðu átt sér stað við útfyllingu hennar. Í ljósi mikilsverðra hagsmuna áfrýjanda og byggðarlagsins á Þórshöfn, svo og með hliðsjón af því að rafræn umsóknargátt Fiskistofu hafði nýlega verið tekin í notkun og ekki hafði reynt á virkni hennar að öllu leyti, var sérstaklega mikilvægt að umsóknirnar væru skoðaðar af kostgæfni. Fyrir liggur að það var ekki gert. Þá er vísað til umfjöllunar í efnisgrein 27 um málsmeðferð og úrskurð í kærumáli áfrýjanda hjá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, sem telja verður að hafi farið í bága við 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 31. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til alls framangreinds verður fallist á með áfrýjanda að málsmeðferð og afgreiðsla málsins af hálfu starfsmanna Fiskistofu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi verið ólögmæt og haldin slíkum annmörkum að skilyrðinu um saknæmi sé einnig fullnægt. Hefur stefndi því bakað sér skaðabótaábyrgð gagnvart áfrýjanda á grundvelli vinnuveitandaábyrgðar.
11. Áfrýjandi uppfyllti öll skilyrði til að fá úthlutun úr byggðakvóta Þórshafnar fiskveiðiárið 2019/2020, enda fékk hann úthlutun úr honum bæði fyrir og eftir umrætt fiskveiðiár. Áfrýjandi byggir skaðabótakröfu sína, sem er að fjárhæð 20.129.428 krónur, á hendur stefnda á matsgerð dómkvadds matsmanns 15. nóvember 2024. Niðurstaða matsgerðarinnar er sú að hefði umsókn áfrýjanda um úthlutun byggðakvóta á Þórshöfn verið samþykkt fiskveiðárið 2019/2020 hefðu 80.221 þorskígildiskíló komið í hans hlut eða 51,1% af úthlutuðum byggðakvóta miðað við veiðireynslu fiskveiðiárið 2018/2019. Taldi matsmaðurinn að heildartekjur af sölu þessa afla hefðu numið 24.859.918 krónum miðað við 309,82 króna meðalverð á þorskígildiskílói. Kostnaður af veiðum á aflanum, fyrir utan launakostnað, er í matsgerð metinn að fjárhæð 6.206.174 krónur og launakostnaður miðað við 26,8% skiptaprósentu á netaveiðum að fjárhæð 7.153.038 krónur. Hefur þessum tölum ekki verið hnekkt af stefnda.
12. Fyrir liggur að áfrýjandi tók þátt í svokölluðu netaralli Hafrannsóknarstofnunar, sem boðið var út 13. janúar 2020. Áfrýjandi undirritaði samning þar um 19. mars sama ár, eða mánuði áður en honum var synjað um úthlutun úr byggðakvótanum. Þá liggur fyrir að netaveiðar á vegum Hafrannsóknarstofnunar fara fram í apríl en fiskveiðiárið stendur fram í ágúst. Þá áætlar áfrýjandi að unnt hefði verið að veiða aflann, sem honum hefði verið úthlutaður úr byggðakvótanum, í sex róðrum. Af framangreindum ástæðum verður ekki litið svo á að þátttaka áfrýjanda í netarallinu hafi komið í stað úthlutunar úr byggðakvótanum, eins og stefndi heldur fram, þannig að áhrif hafi á fjárhæð bóta.
13. Dómkrafa áfrýjanda, að fjárhæð 20.129.428 krónur, tekur mið af því að til frádráttar heildartekjum af veiðunum komi kostnaðarliðir sem gert er ráð fyrir í matsgerð að undanskildum launatengdum gjöldum. Á hinn bóginn byggir áfrýjandi á því að skiptakostnaður, laun og orlof, eigi ekki heldur að koma til frádráttar heildartekjunum heldur eingöngu kostnaður við að landa aflanum. Áfrýjandi hefur engin haldbær rök fært fram fyrir því hvers vegna ekki eigi að taka tillit til þess kostnaðar við ákvörðun bóta. Þykja rök ekki standa til annars en að allur kostnaður, þar á meðal launakostnaður, komi til frádráttar heildartekjunum.
14. Niðurstaða málsins er því sú að stefnda verður gert að greiða áfrýjanda skaðabætur að fjárhæð 11.500.706 krónur (24.859.918 - 6.206.174 - 7.153.038) með vöxtum eins og í dómsorði greinir, en stefndi hefur ekki mótmælt upphafstíma dráttarvaxta.
15. Með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður stefnda gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, Geir ehf., 11.500.706 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 16. apríl 2020 til 9. júlí 2021, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda 3.000.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 22. apríl 2025

Mál þetta, sem dómtekið var 27. mars 2025, er höfðað 15. apríl 2024. Stefnandi er Geir ehf., […], en stefndi er er íslenska ríkið.

Stefnandi krefst þess að stefndi greiði stefnanda 20.129.428 krónur, með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 16. apríl 2020 til 9. júlí 2021 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda.

Stefndi krefst sýknu af öllum dómkröfum stefnanda auk málskostnaðar úr hendi stefnanda. Til vara krefst stefndi verulegrar lækkunar á kröfum stefnanda og þess að málskostnaður verði látinn niður falla.

I

Málsatvik

Atvinnu- og nýsköpunarráðuneytið auglýsti 19. október 2019 eftir umsóknum sveitarstjórna um byggðakvóta og var umsóknarfrestur til 15. nóvember 2019. Sótti sveitarfélagið Langanesbyggð um úthlutun byggðakvóta 13. nóvember 2019, fyrir byggðarlögin Bakkafjörð og Þórshöfn. Ráðuneytið svaraði umsókninni 30. desember sama ár og kom fram þar að byggðakvóta væri úthlutað til sveitarfélagsins, samtals 272 þorskígildistonnum, sem skiptust á byggðarlögin Bakkafjörð (141 þorskígildistonn) og Þórshöfn (131 þorskígildistonn). Sagði m.a. í bréfinu að reglugerð nr. 676/2019 um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020 gilti um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa. Væri megintilgangur slíks kvóta að tryggja að fiskiskip sem gerð væru út frá tilteknum byggðarlögum og landað hefðu afla þar fengju hlut í byggðakvótanum sem landað væri til vinnslu í viðkomandi byggðarlagi. Ef sveitarstjórn vildi leggja til við ráðuneytið að sett yrðu sérstök skilyrði um úthlutun byggðakvóta sveitarfélagsins eða einstakra byggðarlaga skyldi hún skila rökstuddum tillögum sínum til ráðuneytisins eigi síðar en 27. janúar 2020. Tillögur sem bærust eftir þann tíma yrðu ekki teknar til greina.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu bárust tillögur Langanesbyggðar að sérstökum skilyrðum fyrir úthlutun í sveitarfélaginu með bréfi 16. mars 2020. Tillögunum var hafnað þar sem ráðuneytið taldi að þær væru ekki í samræmi við ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Var forráðamönnum Langanesbyggðar tilkynnt um synjunina með tölvupósti degi síðar. Bæjarstjórn Langanesbyggðar óskaði eftir staðfestingu nýrra reglna um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðabóta í Langanesbyggð með bréfi 14. apríl 2020. Voru þær tillögur færðar inn á skjal á vefsíðu ráðuneytisins sama dag. Tillögurnar voru síðan staðfestar og birtar 24. mars 2020 í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu (III) nr. 252/2020 sem sérreglur fyrir Langanesbyggð. Skyldi reglugerð nr. 676/2019 gilda um úthlutun byggðakvóta Bakkafjarðar og Þórshafnar með þeim breytingum að nýr stafliður (d) bættist við 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar svohljóðandi: „Einungis skip sem eru minni en 300 brúttótonn fá úthlutun.“ Þá var ákvæði 1. málsliðar 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytt og hljóðaði: „Fiskiskipum er skylt að landa þeim afla sem telja á til byggðakvóta til vinnslu innan hlutaðeigandi sveitarfélags á tímabilinu frá 1. september 2019 til 31. ágúst 2020.“

Í samræmi við 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 auglýsti Fiskistofa 26. mars 2020 eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 í nokkrum byggðarlögum, m.a. á Bakkafirði og Þórshöfn í Langanesbyggð, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 676/2019. Var auglýsingin birt í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu degi síðar, auk þess sem sveitarfélög voru beðin um að setja auglýsinguna á eigin vefsíður. Umsóknarfrestur var til og með 9. apríl 2020. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá þegar úthlutað 272 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Langanesbyggðar samkvæmt umsókn sveitarfélagsins á grundvelli reglugerðar nr. 675/2019.

Stefnandi sótti um byggðakvóta fyrir bátinn Geir ÞH-150 á Bakkafirði með umsókn til Fiskistofu 21. febrúar 2020. Fiskistofa tilkynnti 16. apríl sama ár um ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til báta í byggðarlaginu. Var umsókn stefnanda hafnað þar sem báturinn uppfyllti ekki skilyrði b-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 um að hafa verið skráður í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Í ákvörðun Fiskistofu kom fram að hún væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu Fiskistofu um höfnun umsóknar.

Stefnandi kærði ákvörðun Fiskistofu til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 27. apríl 2020. Krafðist stefnandi þess að ráðuneytið felldi úr gildi ákvörðun Fiskistofu um synjun á byggðakvóta til stefnanda. Jafnframt var þess krafist að úthlutað yrði byggðakvóta til báts stefnanda á Þórshöfn í Langanesbyggð eins og báturinn ætti rétt á.

Í umsögn Fiskistofu 15. maí 2020 kom m. a. fram að Fiskistofa teldi að staðfesta bæri hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar. Kom þar fram að með umsókn stefnanda 21. febrúar 2020 hafi fylgt ódagsettar yfirlýsingar um vinnslu vegna byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2019/2020 innan sveitarfélagsins Langanesbyggðar við fiskvinnslur á Bakkafirði og á Þórshöfn. Stefnandi hafi sótt um byggðakvóta í sveitarfélaginu Langanesbyggð og byggðarlaginu Bakkafirði en alls hafi 12 umsóknir borist í umræddu byggðarlagi. Umsókn stefnanda hafi verið synjað þar sem hann hafi ekki uppfyllt skilyrði um að fiskiskip væri skráð í viðkomandi byggðarlagi, sbr. b-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019. Framkvæmdastjóri stefnanda hafi haft samband við sérfræðing Fiskistofu símleiðis 24. apríl 2020, þar sem hann hafi upplýst starfsmanninn um að ætlunin hafi verið að sækja um byggðakvóta á Þórshöfn og að mistök hefðu átt sér stað í umsókninni. Hann hafi óskað eftir leiðbeiningum um hvernig hann gæti kært ákvörðun stofnunarinnar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Starfsmaðurinn hafi veitt honum leiðbeiningar um slíkt. Í umsögn Fiskistofu kom einnig fram að í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 676/2019 væri mælt fyrir um að Fiskistofa annaðist úthlutun aflamarks sem kæmi í hlut einstakra byggðarlaga til fiskiskipa. Í 1. gr. reglugerðarinnar væri mælt fyrir um almenn skilyrði fyrir úthlutun aflamarks, þar segði m.a. í b-lið hennar að fiskiskip yrði að vera skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Í c-lið sömu greinar segði að fiskiskip yrði að vera í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Miðað skyldi við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra. Þá væri heimilt að úthluta aflamarki byggðarlaga til fiskiskipa, sem uppfylltu skilyrði a- og b-liðar og væru í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í öðru byggðarlagi en umsókn um byggðakvóta beindist að ef þeir stunduðu einnig útgerð með skip sem skráð væru í því byggðarlagi þar sem þeir hefðu heimilisfang. Í umsögninni var bent á að gögn stefnanda hefðu ekki borið með sér að rangt byggðarlag hefði verið valið. Stefnandi hefði sótt um úthlutun í ákveðnu byggðarlagi og lagt fram tilskilin gögn. Málið hefði verið leyst á grundvelli gagnanna og stofnunin talið óþarft að gefa stefnanda kost á að tjá sig um málið, enda hefðu gögn hans ekki borið þess merki að rangt byggðarlag hefði verið valið. Stefnandi hefði ekki uppfyllt skilyrði 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 og því hefði umsókn félagsins verið synjað.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið staðfesti ákvörðun Fiskistofu um synjun á umsókn stefnanda um úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 með úrskurði 25. nóvember 2020.

Í kjölfar synjunarinnar leitaði stefnandi til umboðsmanns Alþingis og var álit hans birt stefnanda 21. júní 2021. Taldi umboðsmaður að úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hefði ekki verið í samræmi við 10. gr. laga nr. 116/2006 og 31. gr. laga nr. 37/1993. Þá taldi umboðsmaður að málsmeðferð Fiskistofu hefði ekki verið í samræmi við kröfur sem leiða mætti af leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Stefnandi aflaði matsgerðar dómkvadds matsmanns undir rekstri málsins. Var í fyrsta lagi óskað mats á hve mikill byggðakvóti hefði komið í hlut fiskiskipsins Geir ÞH-150 fyrir fiskveiðiárið 2019/2020. Í öðru lagi var óskað mats á meðalverði landaðs afla í mars og apríl 2020, þ.e. hvað stefnandi hefði fengið fyrir úthlutaðan afla. Í þriðja lagi var óskað mats á kostnaði við að veiða byggðakvóta sem stefnandi hefði fengið úthlutað samkvæmt matsspurningu 1. Í fjórða lagi hver skiptakjör og laun hefðu verið vegna veiða á byggðakvóta stefnanda og í fimmta lagi hvort aðrir þættir gætu komið til frádráttar á aflaverðmæti byggðakvótans. Niðurstaða matsmanns, samkvæmt matsgerð, dagsettri 15. nóvember 2024, var að ef umsókn stefnanda hefði verið samþykkt hefðu 80.221 þorskígildiskíló komið í hans hlut. Var það mat hans að heildartekjur af sölu aflans hefðu numið 24.853.918 krónum. Þá var það mat hans að kostnaður við að veiða aflann hefði numið 6.106.174 krónum. Varðandi verðmæti, þ.e. heildartekjur, taldi hann að stefnandi hefði fengið 24.853.918 kr. í tekjur af úthlutuðum byggðakvóta, ef fallist hefði verið á umsókn hans.

Við aðalmeðferð málsins gaf B, framkvæmdastjóri stefnanda, aðilaskýrslu. Þá gáfu skýrslu vitnin C, endurskoðandi og matsmaður, og A, sérfræðingur í fiskveiðistjórnun hjá Fiskistofu.

II

Málsástæður stefnanda

Stefnandi kveður kröfu sína vera kröfu um skaðabætur fyrir fjárhagslegt tjón sem hann hafi orðið fyrir vegna ólögmætrar málsmeðferðar Fiskistofu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Krafan sé á því reist að stefndi beri ábyrgð á tjóni stefnanda sem hafi verið valdið með ólögmætri og saknæmri háttsemi starfsmanna Fiskistofu og ráðuneytisins á grundvelli hinnar ólögfestu reglu íslensks réttar um vinnuveitandaábyrgð. Öll skilyrði sakarreglunnar séu uppfyllt, enda sé tjónið bæði sennileg afleiðing og standi í beinu orsakasambandi við saknæma og ólögmæta háttsemi starfsmanna stefnda.

Stefnandi kveðst byggja á því að sökum hinnar ólögmætu málsmeðferðar sem hann hafi hlotið hjá umræddum stjórnvöldum við umsókn hans um byggðakvóta hafi hann ekki fengið úthlutað byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020, sem hann annars hefði fengið og átt skýlausan rétt á. Hafi það leitt til fjárhagslegs tjóns fyrir stefnanda að fjárhæð 20.129.428 krónur, sem sé krafa þessa máls.

Stefnandi kveðst minna á að úthlutun byggðakvóta fari fram á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 annist Fiskistofa úthlutun aflaheimilda, sem komi í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Sæti þessar ákvarðanir kæru til ráðuneytis en kærufrestur sé tvær vikur og skuli úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Þá sé ráðuneytinu skylt að leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða og geti ákveðið að úthlutun aflaheimilda í tilteknu byggðarlagi sé frestað, að öllu leyti eða að hluta, meðan leyst sé úr kærum. Það sé því ljóst að framangreint ákvæði laga nr. 116/2006 geri ráð fyrir að unnt sé að breyta ákvörðun Fiskistofu um úthlutun innan viðkomandi fiskveiðiárs, séu þær kærðar til ráðuneytisins. Áhersla á þessa heimild ráðuneytisins, þ.e.a.s. að fresta úthlutun byggðakvóta, birtist annars vegar í skömmum fresti til að kæra ákvarðanir Fiskistofu og fyrir ráðuneytið til að úrskurða um kærur. Hins vegar birtist þessi áhersla svo aftur í fyrirmælum laga nr. 116/2006, um að úthlutun til fiskiskipa skuli ekki fara fram fyrr en að liðnum kærufresti sem og að ráðuneytið geti ákveðið að fresta úthlutun til skipa í tilteknu byggðarlagi, þar til kærur vegna úthlutunar hafi verið afgreiddar. Endurspegli þetta ríka hagsmuni sem byggðarlög, sem fái úthlutað byggðakvóta, og útgerðir innan þeirra kunni að hafa af úthlutun á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006. Stefnandi kveður ólögmæti ákvörðunar Fiskistofu og úrskurðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis liggja fyrir, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10898/2021.

Stefnandi kveðst hafa lagt fram umsókn til Fiskistofu, sem móttekin hafi verið 21. febrúar 2020. Þar hafi eftirfarandi komið fram: fiskveiðiárið sem sótt var um byggðakvóta fyrir, nafn útgerðar, staðsetning (lögheimili þess), nafn skips og umdæmisbókstafir (ÞH – Þórshöfn), sveitarfélag (Langanesbyggð), auk þess sem fylgt hafi staðfesting á vinnslusamningum við vinnslur á Bakkafirði og Þórshöfn. Hins vegar hafi stefnandi hakað ranglega við byggðarlagið Bakkafjörð í stað Þórshafnar á umsókn sinni. Um tveimur mánuðum síðar, 16. apríl 2020, hafi stefnanda borist synjun um úthlutun byggðakvóta, með vísan til umræddra mistaka. Stefnandi hafi strax haft samband við Fiskistofu, talið um augljós mistök að ræða, og óskað eftir upplýsingum um hvernig hægt væri að fá úthlutunina endurskoðaða. Hafi Fiskistofa upplýst að eini kosturinn væri að kæra ákvörðunina til ráðuneytisins.

Stefnandi kveðst byggja á því að með þessari málsmeðferð hafi Fiskistofa brotið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, sem eigi að tryggja réttaröryggi borgaranna, sem og að mál fái rétta niðurstöðu á grundvelli fullnægjandi og réttra upplýsinga. Þannig leiði m.a. af 10. gr. stjórnsýslulaga að Fiskistofu beri, þegar umsóknir um byggðkvóta séu teknar til úrlausnar, að meta hvort fyrirliggjandi gögn séu nægjanleg til að taka ákvörðun í málinu. Um sé að ræða mikilsverða hagsmuni fyrir umsækjendur og rannsóknarskylda sé því enn ríkari en ella. Þá leiði af samspili rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda að stjórnvöldum kunni að vera skylt, að eigin frumkvæði, að staðreyna upplýsingar sem liggi fyrir og leiðbeina aðila um hvernig hann skuli bera sig að við að fá þau réttindi sem hann hefur sótt um eða gæti sótt um og eigi rétt á, sér í lagi þegar mikilsverðir hagsmunir eru undir. Þannig hvíli skylda á stjórnvöldum að vekja athygli aðila máls á villu sinni, verði stjórnvald áskynja um slíkt, og leiðbeina um hvernig leiðrétta skuli slík mistök. Fiskistofa og starfsmenn stofnunarinnar hafi hins vegar að engu leyti gætt að framangreindum skyldum sínum samkvæmt stjórnsýslulögum, þótt rík ástæða hefði verið til. Hafi málsmeðferð stofnunarinnar brotið gegn bæði gegn rannsóknarreglu og leiðbeiningarreglu, sbr. 10. og 7. gr. stjórnsýslulaga, og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Stefnandi bendir á að skýrlega hafi komið fram að útgerð stefnanda væri staðsett á Þórshöfn. Hafi skipið sjálft, Geir ÞH-150, umdæmisbókstafina ÞH, sem standi fyrir Þingeyjarsýslur samkvæmt 3. gr. reglna nr. 493/1986, um merkingu skipa. Þórshöfn sé innan þeirra sýslna og því innan þess skipaskráningarumdæmis. Öðru gegni um skip sem skráð séu með heimahöfn á Bakkafirði, sótt hafi um byggðakvóta innan þess byggðarlags, enda beri þau umdæmisbókstafina NS, sem standi fyrir Norður- Múlasýslu og Seyðisfjörð. Hafi þetta mátt gefa Fiskistofu tilefni til að óska eftir skýringum frá stefnanda þannig að leiðrétta hefði mátt þau mistök sem gerð höfðu verið. Starfsmenn Fiskistofu hafi með öllu látið hjá líða að gera það.

Stefnandi bendir einnig á að heimilisfang allra umsækjenda fyrir byggðakvóta í byggðarlaginu Bakkafirði hafi verið skráð á Bakkafirði, að undanskildum stefnanda. Hefði þetta að hans mati átt að vekja athygli Fiskistofu á mistökum stefnanda.

Stefnandi bendir einnig á að fyrir liggi að stefnandi hafi ávallt sótt um og fengið úthlutað byggðakvóta í byggðarlaginu Þórshöfn. Til viðbótar við framangreinda umdæmisbókstafi Geirs ÞH-150 hafi Fiskistofu þannig mátt vera ljóst, á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um fyrri úthlutanir byggðakvóta, að stefnandi hefði ávallt sótt um og fengið úthlutaðan byggðakvóta í byggðarlaginu Þórshöfn. Enginn ágreiningur sé um að stefnandi hafi uppfyllt öll skilyrði til að fá úthlutað byggðakvóta á umræddu fiskveiðiári af úthlutun til Þórshafnar.

Stefnandi kveðst byggja á því að að teknu tilliti til framangreinds hafi Fiskistofu borið að kanna hvort stefnandi hefði gert mistök þegar hann sótti um byggðakvóta í byggðarlaginu Bakkafirði og leiðbeina stefnanda um þetta atriði. Beri hér einnig að líta til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Jafnframt beri að hafa í huga að Fiskistofa hafi ákveðið með hvaða hætti sótt var um byggðakvóta, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 676/2019, og hafi útbúið form umsóknanna. Að tilstuðlan Fiskistofu hafi þannig verið hægt að sækja um byggðakvóta í byggðarlagi sem viðkomandi fiskiskip var ekki skráð í, án þess að vakin væri athygli á hugsanlegum mistökum.

Stefnandi bendir á að á grundvelli 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 hafi stefnandi kært framangreinda ákvörðun til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Hafi stefnandi annars vegar kært ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um synjun á úthlutun byggðakvóta til Geirs ÞH-150 á fiskveiðiárinu 2019/2020 og hins vegar úthlutun byggðakvóta til skipa á Þórshöfn á fiskveiðiárinu 2019/2020, þar sem skip stefnanda hefði ekki verið meðal þeirra sem fengið hefðu úthlutað.

Stefnandi kveðst byggja á því að málsmeðferð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi verið á skjön við stjórnsýslulög sem og lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í fyrsta lagi hafi ráðuneytinu borið að setja kæruna í réttan lagalegan farveg samkvæmt lögum nr. 116/2006. Sé fyrir hendi skýr heimild til handa ráðuneytinu til að ákveða að úthlutun aflaheimilda til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað að hluta eða öllu leyti þar til afgreiðslu kæru sé lokið. Sé þessi heimild ákveðið öryggisnet til að tryggja að umsækjendur um byggðakvóta verði ekki fyrir réttarspjöllum vegna ólögmætra ákvarðana Fiskistofu. Ríkt tilefni hafi verið fyrir ráðuneytið til að taka afstöðu til þess að fresta úthlutun þegar kæra stefnanda hafi borist ráðuneytinu, enda komi þar sérstaklega fram að endanleg úthlutun byggðakvóta hefði þá enn ekki átt sér stað. Í kjölfarið hefði ráðuneytinu svo verið kleift að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til að breyta ákvörðun Fiskistofu, þannig að fiskiskipi stefnanda yrði úthlutað byggðakvóta á Þórshöfn. Hafi ráðuneytið hins vegar kosið að fresta ekki úthlutun. Ólögmæt ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, hafi þannig orðið óafturkræf við þessa afstöðu ráðuneytisins. Í öðru lagi hafi það tekið ráðuneytið sjö mánuði að komast að niðurstöðu í máli stefnanda, þrátt fyrir skyldu þess um að leiða mál til lykta innan tveggja mánaða frá kæru, sbr. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Hafi fiskveiðiárið 2019/2020 þá verið liðið. Þeir hagsmunir sem stefnandi hafi þá helst haft af niðurstöðu málsins, að fá úthlutað byggðakvóta, hafi þá jafnframt verið endanlega liðnir undir lok. Í þriðja lagi hafi ráðuneytið ekki tekið afstöðu til kæru stefnanda viðvíkjandi úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu Þórshöfn. Úrskurðurinn hafi verið afmarkaður við úthlutun byggðakvóta innan byggðarlagsins Bakkafjarðar, þrátt fyrir skýra hagsmuni stefnanda af úthlutun byggðakvóta á Þórshöfn. Hafi ráðuneytið þannig ekkert fjallað um kröfur eða málsástæður stefnanda um úthlutun af byggðakvóta Þórshafnar, sem sé á skjön við þær kröfur sem leiði af 31. gr. stjórnsýslulaga.

Hvað varðar skilyrði um saknæma háttsemi kveður stefnandi litla umfjöllun vera í dómaframkvæmd um bótaábyrgð hins opinbera. Líti dómstólar þar einkum til þess hvort brotið hafi verið í bága við lög, þ.e. hvort háttsemi stjórnvalda sé ólögmæt, og sé sú raunin sé háttsemin skaðabótaskyld, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar í máli nr. 508/2017. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar um ólögmæti telji stefnandi því skilyrði um saknæmi uppfyllt. Málsmeðferðin og úrlausnir Fiskistofu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi verið ólögmætar og háttsemi starfsmanna stefnda þar með skaðabótaskyld.

Stefnandi kveður skilyrðið skírskota til huglægs ástands en það ráðist að mestu af mati á hlutlægum þáttum. Í máli þessu komi háttsemi starfsmanna Fiskistofu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til skoðunar út frá þágildandi laga- og reglugerðarumhverfi.

Stefnandi kveðst byggja á því að starfsmenn Fiskistofu hafi ekki gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, hvorki leiðbeiningarné rannsóknarskyldu sinni, sbr. m.a. 10. og 7. gr. stjórnsýslulaga. Hefði verið gætt að þessum reglum hefði stefnanda einfaldlega verið unnt að leiðrétta augljós mistök sín. Hafi falist í þessu stórkostlegt gáleysi, eða a.m.k. einfalt gáleysi, af hálfu starfsmanna Fiskistofu. Hefði Fiskistofu verið í lófa lagið að leiðrétta augljós mistök stefnanda eða a.m.k. óska eftir nánari upplýsingum frá stefnanda, enda hvíli á Fiskistofu rannsóknarskylda. Hafi Fiskistofu mátt vera fullljóst að mistök hefðu átt sér stað, þegar stefnandi hefði hakað við byggðarlagið Bakkafjörð í umsókn sinni. Hvað varði starfsmenn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins birtist saknæm háttsemi þeirra við úrlausn máls stefnanda í því að ekkert mat hafi farið fram á því hvort úthlutun byggðakvóta í nefndum byggðarlögum skyldi frestað. Rík ástæða hafi verið til að fresta úthlutuninni með tilliti til augljósra mistaka stefnanda við umsóknina. Með því að fara ekki í slíkt mat hafi starfsmenn ráðuneytisins sýnt af sér stórkostlegt gáleysi, eða a.m.k. einfalt gáleysi. Hafa beri í huga ástæðu heimildarinnar og þá ríku hagsmuni sem séu undirliggjandi.

Hvað varðar kröfu vegna fjártjóns síns kveðst stefnandi byggja á reglunni um vinnuveitandaábyrgð, sem sé almenn ólögfest regla í íslenskum rétti. Hljóði reglan þannig að vinnuveitandi beri ábyrgð á tjóni sem starfsmaður hans valdi með ólögmætum og saknæmum hætti. Stefndi sé íslenska ríkið og beri ábyrgð á saknæmri og ólögmætri háttsemi þeirra opinberu starfsmanna sem komið hafi að málinu. Bótakrafa stefnanda miði að því að honum verði bætt það tjón sem leitt hafi af saknæmri og ólögmætri háttsemi starfsmanna stefnda. Sú háttsemi hafi leitt til þess að stefnandi hafi ekki fengið úthlutað byggðakvóta í byggðarlaginu Þórshöfn líkt og hann hafi átt rétt til. Hvað varðar fjárhæð kröfu sinnar kvaðst stefnandi byggja hana á niðurstöðu dómkvadds matsmanns að öðru leyti en því að stefnandi telji ekki rétt að launatengd gjöld eigi að koma til frádráttar. Nemi því heildartjón stefnanda 20.129.428 krónum og sundurliðist þannig:

Málsástæður stefnda

Stefndi kveðst mótmæla málatilbúnaði stefnanda og kröfum á honum reistum. Sé á því byggt að meðferð umsóknar hans hafi verið í samræmi við lög og því beri að sýkna stefnda. Skilyrði skaðabótaskyldu séu ekki fyrir hendi, enda hafi starfsmenn stefnda ekki valdið stefnanda tjóni með athöfnum sínum eða athafnaleysi. Þá hafi stefnandi hvorki sýnt fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni sem sé sennileg afleiðing af saknæmri og ólögmætri háttsemi stefnda né að orsakasamband sé fyrir hendi. Stefndi leggi áherslu á að ósannað sé að stefnandi hafi orðið fyrir raunverulegu tjóni vegna framkvæmdar við úthlutun byggðakvótans. Líta beri einnig til eigin sakar hans en stefnandi beri ábyrgð á umsókn sinni um byggðakvóta.

Stefndi kveðst byggja á því að málsmeðferð á umsókn stefnanda hafi verið í samræmi við lög. Sé því hafnað að skilyrðið um ólögmæta og saknæma háttsemi sé uppfyllt. Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 hafi farið eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 676/2019 og auglýsingu (III) nr. 252/2020. Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 676/2019 komi fram að Fiskistofa annist úthlutun aflamarks, sem komi í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa og skuli auglýsa eftir umsóknum útgerða í a.m.k. tveimur dagblöðum og á vefsíðu Fiskistofu: www.fiskistofa.is. Í umsóknum skuli koma fram upplýsingar sem Fiskistofa ákveði og skuli umsóknum skilað á því formi sem stofnunin ákveði. Einnig komi þar fram að umsóknarfrestur skuli vera tvær vikur. Þá komi þar fram að Fiskistofa annist mat og úrvinnslu umsókna og skuli svara öllum umsóknum svo fljótt sem unnt sé.

Stefndi kveður Fiskistofu hafa auglýst eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 með auglýsingu 26. mars 2020, en umsóknarfrestur samkvæmt auglýsingunni hafi verið tvær vikur, þ.e. til og með 9. apríl 2020. Stefnandi hafi sótt um byggðakvóta fyrir bátinn Geir ÞH-150 (2408) á Bakkafirði en engin umsókn hafi borist stofnuninni um úthlutun byggðakvóta til bátsins á Þórshöfn. Samkvæmt því hafi ekki verið skilyrði fyrir úthlutun af byggðakvóta Þórshafnar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins Geirs ÞH-150 (2408). Hafi stofnunin farið eftir lögum og stjórnsýslufyrirmælum í einu og öllu við afgreiðslu umsóknarinnar.

Stefndi kveðst ekki fallast á að starfsmenn Fiskistofu hafi brotið gegn rannsóknarreglu og leiðbeiningarskyldu. Starfsmenn hafi metið hvort gögn sem fylgdu umsókninni væru fullnægjandi. Stefndi mótmæli því að Fiskistofu hafi borið að hafa samband við umsækjendur og athuga hvort ætlunin hafi verið að sækja um kvóta í öðru byggðarlagi en umsóknin hafi borið með sér. Að mati stefnda verði einnig að gera kröfur til þeirra aðila sem stundi veiðar að atvinnu að þeir þekki regluverk og umsóknarferli sem fylgi slíkri útgerð. Umsóknarferlið hafi verið kirfilega auglýst og kynnt í umræddum byggðarlögum. Þá hafi starfsmaður Fiskistofu leiðbeint stefnanda um kæruleið þegar eftir því hafi verið leitað.

Stefndi kveðst byggja á því að úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa í byggðarlögum sé ekki lögvarinn réttur heldur verði umsækjendur að ganga í gegnum tiltekið umsóknarferli og standast þær kröfur sem gerðar séu samkvæmt lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Þá beri umsækjendum að gæta þess að fara rétt að við framkvæmd umsókna og annað í umsóknarferlinu. Byggðakvóti sé byggður á heimildarákvæði fyrir ráðherra en sé ekki skyldubundin úthlutun á grundvelli aflahlutdeildar eða annarra réttinda sem útgerðaraðilar eigi lögum samkvæmt.

Stefndi kveðst leggja áherslu á að við úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa verði að horfa til þeirra markmiða sem búi að baki byggðakvótanum, þ.e. að hann nýtist byggðarlögum og styrki þau. Tilgangurinn með reglugerð um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga sé að úthluta aflamarki af botnfiski, annars vegar til stuðnings minni byggðarlögum sem lent hafi í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð séu veiðum og/eða vinnslu á botnfiski og hins vegar til stuðnings byggðarlögum sem orðið hafi fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafi verið út og landað hafi afla í viðkomandi byggðarlögum og sem veruleg áhrif hafi haft á atvinnuástand í byggðarlögunum. Stefndi telji því mikilvægt að horfa til þess hvað hafi orðið um það aflamark sem til úthlutunar hafi verið í því byggðarlagi, Þórshöfn, sem stefnandi hefði getað sótt um byggðakvóta í en ekki gert. Á fiskveiðiárinu 2019/2020 hafi umtalsverður byggðakvóti í byggðarlaginu Þórshöfn gengið af. Sá byggðakvóti hafi verið fluttur yfir á næsta fiskveiðiár fyrir 2020/2021 og hafi því komið til úthlutunar í byggðarlaginu til viðbótar við þann byggðakvóta sem úthlutað hafi verið samkvæmt reglugerð það ár og komið til skiptanna milli fiskiskipa, þar á meðal til skips stefnanda.

Stefndi kveðst mótmæla því að ráðuneytið hafi átt að fella ákvarðanir Fiskistofu úr gildi og leggja fyrir Fiskistofu að taka leiðrétta umsókn stefnanda til meðferðar að nýju og úthluta skipinu byggðakvóta fyrir Þórshöfn. Kveðst stefndi benda á að í kvóta felist að ákveðið mikið magn sé til skiptanna. Eftir því sem fleiri skip fái úthlutað kvóta komi minni kvóti í hlut hvers og eins skips. Fiskistofa hefði þegar ráðstafað og tilkynnt útgerðaraðilum í byggðarlaginu um úthlutun byggðakvóta. Ef fallist hefði verið á kröfur stefnanda hefði slík breyting varðað alla í byggðarlaginu sem fengið hefðu úthlutað byggðakvóta. Ef ákvörðun Fiskistofu hefði verið breytt eða hún felld úr gildi hefði sá byggðakvóti sem stefnandi hefði fengið með nýrri úthlutun verið tekinn af bátum annarra útgerðaraðila í byggðarlaginu sem hefðu þegar fengið umræddum byggðakvóta úthlutað. Við ákvörðun um það efni hefðu orðið að vera uppfyllt skilyrði 24. gr. eða 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku eða afturköllun þeirra ákvarðana sem teknar hefðu verið um úthlutun aflamarksins til einstakra skipa. Ef fallist hefði verið á kröfur stefnanda hefði það leitt til þess að endurupptaka hefði orðið allar ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflamarksins í byggðarlaginu og taka nýjar ákvarðanir um allar umsóknirnar. Einnig hefði það leitt til þess að nýr kærufrestur hefði stofnast fyrir allar ákvarðanir um úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu, ráðuneytið hefði orðið að úrskurða um allar stjórnsýslukærur sem hefðu borist vegna þeirrar úthlutunar o.fl. Stefndi kveðst mótmæla málsástæðu stefnanda um að ráðuneytinu hafi borið að leggja málið í réttan farveg með því að fresta úthlutun. Stefndi bendi á að í þeirri reglu laga nr. 116/2006 um að úthlutun skuli ekki fara fram fyrr en kærufresti sé lokið sé átt við að einstök fiskiskip sem fái úthlutað byggðakvóta fái byggðakvótann ekki afhentan eða skráðan á skip sín fyrr en þau hafi landað mótframlagi, þ.e. tveimur tonnum á móti einu tonni, sbr. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Ráðuneytinu sé ekki skylt að fresta úthlutun að hluta eða öllu leyti í byggðarlagi vegna kæru frá einstökum útgerðaraðilum vegna afgreiðslu umsókna um byggðakvóta til skipa þeirra heldur beri að meta það í hverju tilviki hvort fresta skuli úthlutun í tilteknum byggðarlögum í samræmi við ákvæði 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Við það mat beri einnig að hafa hliðsjón af 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga um frestun réttaráhrifa. Meðal þeirra atriða sem beri að hafa í huga sé hvort líklegt sé að ákvörðun lægra setts stjórnvalds, í þessu tilviki Fiskistofu, verði breytt.

Stefndi kveðst byggja á því að því fylgi mikil ábyrgð að fresta úthlutun í byggðarlagi og tefja þannig úthlutun til allra skipa vegna kæru sem byggist á synjun umsóknar um úthlutun til eins skips. Á seinni árum hafi framkvæmd ráðuneytisins verið sú að fresta ekki úthlutun nema í undantekningartilvikum þar sem ljóst þyki að úrskurðir um kærur geti breytt heildarúthlutun innan byggðarlagsins.

Stefndi kveðst leggja áherslu á að það sé rangt sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis, að ekki hafi verið skoðað hvort fresta ætti úthlutun í byggðarlaginu. Hið rétta sé að umboðsmaður hafi ekki óskað eftir upplýsingum um þetta atriði við meðferð málsins. Ef óskað hefði verið upplýsinga um það hefði ráðuneytið upplýst að formleg afstaða hefði verið tekin til þess að fresta ekki úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu og á hvaða forsendum sú ákvörðun hefði verið byggð. Við meðferð máls stefnanda hjá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu hefði verið skoðað hvort fresta ætti úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu, eins og sjá megi í fyrirliggjandi tölvupóstum milli starfsmanna ráðuneytisins í apríl og maí 2020. Með bréfi 30. apríl 2020 hafi Fiskistofa óskað eftir að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort frestað skyldi að hluta eða öllu leyti úthlutun byggðakvóta í tilteknum byggðarlögum, m.a. á Bakkafirði og Þórshöfn í Langanesbyggð, þar til lokið yrði afgreiðslu á stjórnsýslukærum sem kynnu að hafa borist vegna einstakra fiskiskipa. Í svarbréfi ráðuneytisins 7. maí sama ár hafi komið fram að stjórnsýslukæra hefði borist ráðuneytinu vegna úthlutunar byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð en ráðuneytið hafi ákveðið að ekki skyldi frestað úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu þrátt fyrir að afgreiðslu á umræddri stjórnsýslukæru væri ekki lokið. Úthlutun gæti því farið fram í umræddum byggðarlögum, m.a. á Bakkafirði og Þórshöfn í Langanesbyggð. Þessi ákvörðun ráðuneytisins hafi m.a. verið byggð á því að ákvæði 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 um að ráðuneytið gæti frestað úthlutun í tilteknum byggðarlögum ef stjórnsýslukærur hefðu borist þar til afgreiðslu þeirra væru lokið giltu aðeins um þau byggðarlög sem ákvarðanir sem kærðar væru tækju til. Ráðuneytið hefði ekki heimild til að fresta úthlutun í öðrum byggðarlögum en þeim sem kæra beindist að og athugun ráðuneytisins hafi beinst að því hvort fresta ætti úthlutun á Bakkafirði en ekki á Þórshöfn. Í þessu tilviki hafi ekki legið fyrir í ráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Fiskistofu um synjun umsóknar um úthlutun byggðakvóta á Þórshöfn. Einungis hafi legið fyrir kæra vegna synjunar umsóknar um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði sem sé annað byggðarlag í Langanesbyggð. Synjunin hafi byggst á því að ekki væri uppfyllt það grundvallarskilyrði sem kæmi fram í 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019, um að það skip sem sótt væri um byggðakvóta fyrir væri skráð í byggðarlaginu. Því væri fyrirsjáanlegt að hin kærða ákvörðun yrði staðfest og því ekki ástæða til að láta þessa kæru tefja úthlutun til annarra skipa í byggðarlaginu.

Stefndi kveður ljóst að meðferð máls stefnanda hafi tekið lengri tíma en mælt væri fyrir um í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, en þar komi fram að leiða skuli mál til lykta innan tveggja mánaða frá því að kæra komi fram. Framangreint ákvæði feli í sér of skamman tíma að mati stefnda og hafi þessi tveggja mánaða afgreiðslufrestur á kærum vegna byggðakvóta ekki reynst vera nægilegur tími í framkvæmd, m.a. vegna fjölda og umfangs þeirra mála sem hefðu borist ráðuneytinu um það efni. Stjórnsýslukæra í máli þessu hafi borist atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu 27. apríl 2020, þar sem kærð hafi verið ákvörðun Fiskistofu 16. sama mánaðar. Ráðuneytið hafi óskað eftir umsögn Fiskistofu 28. apríl 2020 sem hafi borist 6. maí sama ár. Degi síðar hafi umsögn Fiskistofu og gögn málsins verið send stefnanda og félaginu hafi verið veittur kostur á að tjá sig um umsögn Fiskistofu og gera athugasemdir. Athugasemdir stefnanda og fylgigögn hafi borist ráðuneytinu með tölvupósti 12. maí 2020. Ráðuneytið hafi svarað fyrirspurnum stefnanda um afgreiðslu málsins með tölvupóstum 9. júlí, 6. október og 23. nóvember 2020. Í öllum tölvupóstunum hafi komið fram að afgreiðsla málsins hefði tafist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og hvenær áformað væri að kveða upp úrskurð í málinu. Úrskurður ráðuneytisins hafi verið kveðinn upp 25. nóvember 2020 og hafi hann verið sendur stefnanda með tölvupósti 27. sama mánaðar og einnig með pósti.

Stefndi kveðst byggja á því að ráðuneytið hafi aflað gagna eins hratt og kostur hafi verið, veitt stefnanda kost á að tjá sig um þau gögn sem hafi borist og við málsmeðferð í málinu hafi verið gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga og öðrum reglum stjórnsýsluréttarins. Þá hafi úrlausn málsins verið byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Stefndi bendi auk þess á að þótt úrskurður ráðuneytisins hefði verið kveðinn upp innan tveggja mánaða frests hefði niðurstaða hans orðið sú sama. Eftir að Fiskistofa hafi tekið ákvarðanir um úthlutun byggðakvóta til annarra skipa í byggðarlaginu Þórshöfn og birt þær fyrir útgerðaraðilum hafi þær verið bindandi, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Stefndi kveðst mótmæla því að ráðuneytinu hafi borið að taka afstöðu til úthlutunar byggðakvóta í byggðarlaginu Þórshöfn. Kæra stefnanda til ráðuneytisins hafi verið byggð á ákvæði 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Skýra verði ákvæðið með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga. Gera verði ráð fyrir því með sama hætti og samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga að kærðar séu tilteknar ákvarðanir sem teknar hafi verið um úthlutun aflaheimilda í byggðarlögum til einstakra fiskiskipa, til þess að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt. Ekki felist í ákvæðinu heimild fyrir ráðuneytið til að taka nýja ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til tiltekinna skipa sem Fiskistofa eigi lögum samkvæmt að taka á fyrsta stjórnsýslustigi. Samkvæmt því hafi ráðuneytið ekki haft heimild til að taka nýja ákvörðun um að úthluta stefnanda byggðakvóta á Þórshöfn. Mikilvægt sé að hafa í huga að ekki hafi legið fyrir í málinu kæranleg ákvörðun um synjun umsóknar um úthlutun byggðakvóta á Þórshöfn heldur eingöngu synjun á umsókn stefnanda um byggðakvóta á Bakkafirði. Því hafi ráðuneytið ekki getað lagt málið í þann farveg á grundvelli stjórnsýslukærunnar. Stefndi kveðst benda á að ákvæði 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 sé sérstök kæruheimild sem gangi framar hinni almennu kæruheimild um þau atriði sem tilgreind séu í ákvæðinu. Að mati stefnda verði engu að síður að skýra ákvæðið með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga. Samkvæmt stjórnsýslulögum sé heimilt að kæra ákvörðun lægra setts stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju. Engin sérstök lög séu um að ráðuneytið geti tekið til umfjöllunar aðrar kröfur eða úrlausnir um úthlutun byggðakvóta til annarra útgerðaraðila. Ef ráðuneytið hefði gert það hefði það farið út fyrir valdheimildir sínar. Ráðuneytið hafi byggt úrskurð sinn á þeim lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem gilt hafi um það úrlausnarefni sem ráðuneytinu hafi borið að úrskurða um.

Stefndi kveðst benda á að umfjöllun í stjórnsýslukærunni hafi eingöngu beinst að því að stefnandi hefði átt að fá byggðakvóta á Þórshöfn þótt engin umsókn hefði borist eða ákvörðun Fiskistofu hefði verið tekin um það efni. Úrskurður ráðuneytisins hafi hins vegar beinst eingöngu að því að endurskoða þá ákvörðun Fiskistofu sem fyrir hafi legið í málinu um umsókn stefnanda sem borist hafi Fiskistofu, þ.e. um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði. Ráðuneytið hafi skort lagaheimild til að fjalla um hvort stefnandi ætti rétt til úthlutunar byggðakvóta í öðru byggðarlagi en hann hafi sótt um úthlutun í. Fiskistofa fari með framkvæmd úthlutunar aflamarks samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Ákvörðunarvald um úthlutun byggðakvóta sé hjá Fiskistofu. Úrlausn málsins í ráðuneytinu hafi falist í því einvörðungu að endurskoða ákvörðun Fiskistofu um að synja umsókn stefnanda um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði sem tekin hafði verið og verið kæranleg til ráðuneytisins samkvæmt framangreindu ákvæði 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 en ekki að taka nýja ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til skips stefnanda í öðru byggðarlagi, þ.e. á Þórshöfn. Í ljósi þess að engin stjórnvaldsákvörðun hefði því verið tekin af Fiskistofu um kröfur stefnanda um úthlutun byggðakvóta til bátsins Geirs ÞH-150 í byggðarlaginu Þórshöfn fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 hefði ráðuneytinu borið að vísa frá stjórnsýslukæru í málinu um það efni, ef ráðuneytið hefði litið svo á að kæran beindist að úthlutun aflamarks á Þórshöfn, á þeim forsendum að ekki hafi legið fyrir umsókn stefnanda eða ákvörðun sem væri kæranleg til ráðuneytisins.

Stefndi kveðst benda á að úrskurður ráðuneytisins, 25. nóvember 2020, hafi verið í samræmi við ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðurinn hafi einungis beinst að þeirri ákvörðun sem hefði verið tekin og fjallað einungis um þá umsókn sem hefði verið lögð fram. Ekki hefði hins vegar verið hægt að úrskurða um ákvörðun sem ekki hefði verið tekin eða umsókn sem ekki hefði verið lögð fram. Málsmeðferð og úrskurður ráðuneytisins hafi aðeins miðast við þá umsókn og þá ákvörðun Fiskistofu sem legið hafi fyrir í málinu. Engin heimild hafi verið til að fjalla um eða taka til greina aðrar kröfur sem stefnandi hafi sett fram í kærunni. Þær kröfur sem stefnandi hafi sett fram um að fá úthlutað byggðakvóta á Þórshöfn hafi hvorki verið byggðar á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 né 26. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið hafi því ekki haft heimild til að fjalla um þær en hefði borið að vísa þeim frá með formlegum hætti og úrskurðarorði. Stefndi bendi auk þess á að þar sem stefnandi hafi ekki fengið úthlutað af byggðakvóta Þórshafnar í Langanesbyggð á fiskveiðiárinu 2019/2020 hafi hann ekki haft lögvarinna hagsmuna að gæta af því að kæra ákvarðanir um úthlutanir til annarra útgerða í byggðarlaginu.

Stefndi kveðst byggja á því að stefnandi hafi ekki orðið fyrir tjóni vegna þess að hann hafi orðið af úthlutun byggðakvóta. Kveðst stefndi leggja áherslu á að stefnandi hafi sjálfur borið ábyrgð á að sækja um í réttu byggðarlagi. Það hafi hann ekki gert og verði að meta það honum til eigin sakar. Ákvörðun Fiskistofu og úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi verið byggð á lögum og stjórnvaldsyfirmælum sem gildi um úthlutun byggðakvóta. Grundvallaratriði málsins sé að stefnandi hafi sótt um byggðakvóta á Bakkafirði og verið synjað þar sem hann hafi ekki verið skráður í því byggðarlagi. Engin umsókn hafi borist frá stefnanda um byggðakvóta á Þórshöfn og því hafi ekki verið tekin afstaða til þess hvort hann hefði getað fengið úthlutað byggðakvóta þar.

Stefndi kveðst mótmæla því að stefnandi hafi orðið fyrir tjóni. Í fyrirliggjandi matsgerð sé sett fram mat á heildsöluandvirði þess aflamagns sem stefnandi telji sig hafa átt að fá úthlutað ef hann hefði sótt um byggðakvóta í byggðarlaginu Þórshöfn. Þá sé talinn upp ýmis kostnaður, veiðigjald og laun. Kveðst stefndi telja það annmarka á málatilbúnaði stefnanda að kostnaður sem hefði fallið til við að sækja aflann hafi ekki verið dreginn frá heildarsöluvirði hans.

Stefndi kveðst hvorki gera sérstakar athugasemdir við meðalverð á þorskígildiskílói samkvæmt matsgerðinni né að stefnandi hefði getað átt rétt á rúmlega 51% af úthlutuðum byggðakvóta í byggðarlaginu Þórshöfn, ef hann hefði sótt um byggðakvóta þar. Kveðst stefndi þó benda á að hlutfallstalan miðist við hámarkshlutfall sem viðkomandi geti átt rétt á en athuga þurfi að til þess að fá úthlutað byggðakvóta þurfi löndun á viðkomandi fiskveiðiári að vera tvö kíló á móti einu, sem hægt sé að fá í byggðakvóta. Það sé því ekki sjálfgefið að hlutfallið nái hámarkshlutfalli.

Stefndi kveðst benda á að í matsgerð komi fram að ýmis kostnaður stefnanda við veiðar, þar á meðal veiðigjald, hefði getað orðið 6.106.174 krónur. Laun séu metin 7.153.038 krónur með orlofi. Virðist stefnda því sem skaðabótakrafa stefnanda ætti, miðað við þetta, að vera 11.594.706, en ekki 20.129.428 krónur, eins og raun beri vitni. Ekki sé vikið að eigin sök stefnanda eða skyldu hans til að draga úr meintu tjóni sínu eða hvort hann hafi haft tækifæri til að stunda aðrar veiðar með öðrum aflaheimildum. Þá kveðst stefndi benda á að skilvirkara hefði verið að reikna raunverulegt tjón stefnanda út frá reiknistofni sem notaður sé til að reikna út veiðigjald.

Stefndi kveðst, með vísan til framangreinds, krefjast sýknu. Það sé mat stefnda að ósannað sé að þau atvik sem stefnandi byggi kröfur sínar á verði rakin til saknæmrar háttsemi starfsmanna Fiskistofu eða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Samkvæmt því séu ekki fyrir hendi skilyrði sakarreglunnar um saknæma háttsemi. Þá séu önnur skilyrði skaðabóta heldur ekki uppfyllt. Hafi stefnandi ekki sýnt fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni sem rakið verði til framangreindrar afgreiðslu á byggðakvóta fiskveiðiárið 2019/2020. Hafi afgreiðsla máls hans verið í samræmi við ákvæði laga nr. 116/2006 og stjórnsýslulög. Verði því að sýkna stefnda af kröfum stefnanda.

III

Niðurstaða

Stefnandi krefst skaðabóta úr hendi stefnda vegna tjóns sem hann kveðst hafa orðið fyrir vegna ólögmætrar málsmeðferðar Fiskistofu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis við afgreiðslu Fiskistofu á umsókn hans um byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 og við meðferð ráðuneytisins á kæru hans þar að lútandi. Stefndi krefst aðallega sýknu en til vara að kröfur stefnanda verði lækkaðar verulega.

Eins og að framan greinir liggur fyrir að stefndi auglýsti eftir umsóknum um byggðakvóta í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 með auglýsingu 26. mars 2020. Var umsóknarfrestur til 9. apríl 2020. Umsóknir voru sendar gegnum vefsíðu Fiskistofu. Átti þar að setja inn ýmsar upplýsingar um umsækjanda, m.a. um heimilisfang hans, hvaða sveitarfélags umsókn tók til og hvaða byggðarlags innan þess. Lá fyrir að til þess að fá úthlutun þyrfti fiskiskip að hafa verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019.

Fyrir liggur að þegar stefnandi sendi inn umsókn sótti hann samkvæmt umsókninni um byggðakvóta í sveitarfélaginu Langanesbyggð og í byggðarlaginu Bakkafirði. Hafði skip hans sem umsóknin gilti fyrir, Geir ÞH-150, hins vegar verið skráð á Þórshöfn. Var umsókn hans um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði því hafnað.

A, sérfræðingur í fiskveiðistjórnun hjá Fiskistofu, gaf vitnaskýrslu fyrir dómi. Lýst hann verklaginu sem viðhaft var hjá Fiskistofu við afgreiðslu umsókna í umrætt sinn. Lýsti hann því að þegar umsóknarfrestur hefði verið liðinn hefði verið send upplýsingabeiðni til Þjóðskrár. Ef lágmarksskilyrði hefðu ekki verið uppfyllt til að fá úthlutun hefði ekki verið farið frekar yfir viðkomandi umsókn. Ekki hefði verið kannað sérstaklega hvort mistök hefðu verið gerð við umsókn en ef þau hefðu komið í ljós hefði verið gefinn kostur á að lagfæra þau þar til umsóknarfrestur hefði verið liðinn. Eftir að yfirferð yfir umsóknir hefði verið lokið og þær metnar hefði byggðakvótanum verið úthlutað í samræmi við fyrirliggjandi reglur þar að lútandi.

Stefnandi byggir á því að starfsmenn Fiskistofu hafi við meðferð umræddrar umsóknar hans brotið gegn rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga og leiðbeiningarskyldu samkvæmt 7. gr. sömu laga. Á það verður ekki fallist. Óumdeilt er að reglur um úthlutun lágu fyrir og voru auglýstar með réttum hætti. Tekið var við umsóknum á vefsíðu Fiskistofu og var umsóknarformið einfalt. Þá var auðskilið hvernig ætti að fylla umsóknirnar út. Verður ekki séð að veita hafi þurft sérstakar leiðbeiningar af hálfu Fiskistofu varðandi það. Þá liggur ekki annað fyrir en að farið hafi verið yfir umsóknir af hálfu starfsmanna Fiskistofu með samræmdum og skipulegum hætti og að ákvörðun um úthlutun hverju sinni hafi byggt á fullnægjandi rannsókn á fyrirliggjandi gögnum, sem umsækjendur sendu Fiskistofu sjálfir með umsókn sinni. Verður að mati dómsins ekki talið saknæmt af hálfu starfsmanna Fiskistofu að hafa ekki kannað sérstaklega hvort mistök hefðu verið gerð af umsækjendum við þær umsóknir sem hafnað var, enda vandséð hvar slík skylda ætti að enda ef hún teldist til staðar. Gátu starfsmenn Fiskistofu ekki borið ábyrgð á þeirri handvömm sem stefnandi sýndi af sér við umrædda umsókn sína eða afleiðingum hennar. Hefur stefnandi því, að mati dómsins, hvorki sýnt fram á að starfsmenn Fiskistofu hafi sýnt af sér ólögmæta né saknæma háttsemi við afgreiðslu umræddrar umsóknar stefnanda um byggðakvóta.

Eins og lýst er hér að framan hafði stefnandi samband við Fiskistofu þegar höfnun á úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði lá fyrir. Leiðbeindi starfsmaður Fiskistofu stefnanda um að kæruleið væri fyrir hendi, til atvinnu- og nýsköpunarráðuneytisins. Kærði stefnandi í kjölfarið til ráðuneytisins umrædda ákvörðun Fiskistofu um synjun um úthlutun byggðakvóta til Geirs ÞH-150. Kærði stefnandi annars vegar umrædda synjun og hins vegar úthlutun byggðakvóta til skipa á Þórshöfn, þar sem umrædd skip hafi ekki verið meðal þeirra sem hefðu fengið byggðakvóta úthlutað. Niðurstaða ráðuneytisins varð sú að staðfesta ákvörðun Fiskistofu um að hafna úthlutun byggðakvóta til stefnanda. Þar sem stefnandi hafði ekki sótt um byggðakvóta á Þórshöfn var ekki tekin afstaða til kæru hans hvað þá úthlutun varðaði.

Óumdeilt er að stefnandi átti ekki rétt á að fá úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar, eins og hann sótti um. Er því ekki deilt um niðurstöðu ráðuneytisins að því leyti. Stefnandi telur hins vegar að ráðuneytið hefði átt að fjalla um kæru hans á úthlutun byggðakvóta til skipa á Þórshöfn og að hann hefði í kjölfarið átt að fá byggðakvóta úthlutað þar.

Eins og fyrr greinir sótti stefnandi ekki um að fá úthlutað byggðakvóta á Þórshöfn. Fellst dómurinn á það með stefnda að þ.a.l. hafi ekki legið fyrir tiltekin kæranleg ákvörðun Fiskistofu um að hafna úthlutun til stefnanda á byggðakvóta á Þórshöfn. Hann sótti einfaldlega ekki um slíkan kvóta þar. Var því byggðakvótanum á Þórshöfn úthlutað til annarra sem sóttu um og uppfylltu skilyrði fyrir úthlutun þar. Verður, með vísan til þessa, að fallast á það með stefnda að ekki hafi verið efni til að taka upp úthlutun byggðakvóta til þeirra sem sótt höfðu um byggðakvóta á Þórshöfn með réttum hætti og úthluta í staðinn til stefnanda, sem ekki hafði sótt um slíkan kvóta þar.

Í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að ráðuneytið skuli leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Liggur fyrir að meðferð ráðuneytisins á máli stefnanda tók sjö mánuði. Tók hún því of langan tíma. Það breytir hins vegar engu um efnislega niðurstöðu ráðuneytisins eða mögulega bótaskyldu stefnda. Það sama á við um þá málsástæðu stefnanda að fresta hefði átt úthlutun meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða dómsins að stefnandi hafi ekki sýnt fram á að saknæm og ólögmæt háttsemi starfsmanna Fiskistofu eða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við meðferð máls hans hafi orðið til þess að hann hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni. Er stefndi því sýknaður af kröfu stefnanda í málinu.

Í ljósi þessarar niðurstöðu verður ekki séð að aðrar málsástæður sem aðilar hafa haft uppi í máli þessu geti haft þýðingu í því eða þarfnist frekari úrlausnar. Rétt þykir að málskostnaður falli niður. Björn Þorvaldsson héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfu stefnanda, Geirs ehf. Málskostnaður fellur niður.