Dómstólaleit

I

Mál þetta, sem var dómtekið 10. mars sl., er höfðað af VR, Kringlunni 7 í Reykjavík, og Jóni H. Karlssyni, Marteinslaug 8 í Reykjavík, gegn Atvinnuleysistryggingarsjóði, Kringlunni 1 í Reykjavík, með stefnu sem birt var 9. janúar 2015, gegn Tryggingasjóði sjálfstætt starfandi einstaklinga með stefnu sem birt var 9. janúar 2015, gegn Vinnumálastofnun, Kringlunni 1 í Reykjavík, með stefnu sem birt var 12. janúar 2015 og gegn íslenska ríkinu, Arnarhváli í Reykjavík, með stefnu sem birt var 12. janúar 2015.

Stefnandi VR gerir eftirfarandi kröfur:

Aðallega að viðurkennt verði að gagnvart þeim félagsmönnum VR, sem höfðu virkan   rétt   til   atvinnuleysisbóta   samkvæmt   29.   gr.   laga   nr.   54/2006,   um atvinnuleysistryggingar,   með   síðari   breytingum,   hinn   31.   desember   2014,   hafi stefndu   frá   1.   janúar   2015   verið   óheimilt   að   skerða   þann   rétt   til   greiðslu atvinnuleysisbóta sem var virkur 31. desember 2014 með því að stytta bótatímabil um sex mánuði, samkvæmt 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, sem breyttu 29. gr. laga nr. 54/2006 þannig að í stað orðanna „samfellt í þrjú ár“ í 1. mgr. 29. gr. laganna kemur: samfellt í 30 mánuði.

Með þeim „sem höfðu virkan rétt til atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006“ er annars vegar átt við þá sem voru atvinnuleitendur og þegar skráðir innan atvinnuleysistryggingakerfisins og höfðu fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir 1. janúar 2015. Hins vegar er átt við þá atvinnuleitendur sem skrá sig án atvinnu og sækja um atvinnuleysisbætur 1. janúar 2015 eða síðar, og halda áfram að nýta fyrra tímabil skv. 29. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum.

Til vara krefst stefnandi VR þess að viðurkennt verði að þrátt fyrir þær breytingar sem 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur frumvarps   til   fjárlaga   fyrir   árið   2015,   gerðu   á   29.   gr.   laga   nr.   54/2006,   um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum, hafi stefndu Atvinnuleysistryggingasjóði,   Tryggingasjóði   sjálfstætt   starfandi   einstaklinga   og Vinnumálastofnun frá 1. janúar 2015 verið óheimilt að skerða rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta sem var virkur 31. desember 2014 með því að stytta bótatímabil um sex mánuði, úr þremur árum í 30 mánuði, hjá þeim félagsmönnum VR sem höfðu virkan rétt til atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 hinn 31. desember 2014.

Til þrautavara er þess krafist af hálfu stefnanda VR að viðurkennt verði að sú breyting   á   29.   gr.   laga   nr.   54/2006,   um   atvinnuleysistryggingar,   með   síðari breytingum, sem gerð var með 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur   frumvarps   til   fjárlaga   fyrir   árið   2015,   þar   sem   réttur   til   greiðslu atvinnuleysisbóta skv. 29. gr. laganna sem var virkur 31. desember 2014 var skertur frá og með 1. janúar 2015 með því að stytta bótatímabil um sex mánuði, úr þremur árum í 30 mánuði, hafi verið ólögmæt gagnvart þeim félagsmönnum VR sem höfðu virkan   rétt   til   atvinnuleysisbóta   samkvæmt   29.   gr.   laga   nr.   54/2006,   um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum, hinn 31. desember 2014.

Í öllum tilvikum gerir stefnandi VR kröfu um greiðslu málskostnaðar úr hendi stefndu sameiginlega.

Stefnandi Jón H. Karlsson gerir eftirfarandi dómkröfur:

Aðallega að viðurkennt verði að þrátt fyrir breytingar sem ákvæði 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, gerðu á 29. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum, og tóku gildi 1. janúar 2015, skuli stefnandi eiga rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006, sem var virkur 31. desember 2014,   í   samtals   þrjú   ár   en   ekki   í   30   mánuði,   að   öðrum   skilyrðum   laganna uppfylltum.

Til vara að viðurkennt verði að stefndu hafi frá 1. janúar 2015 verið óheimilt að skerða rétt stefnanda til greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum, sem var virkur 31. desember   2014,   með   því   að   stytta   bótatímabil   úr   þremur   árum   í   30   mánuði samkvæmt   14.   gr.,   sbr.   e-lið   30.   gr.   laga   nr.   125/2014,   um   ýmsar   forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, sem breyttu 29. gr. laga nr. 54/2006 þannig að í stað orðanna „samfellt í þrjú ár“ í 1. mgr. 29. gr. laganna kemur: samfellt í 30 mánuði.

Til þrautavara krefst stefnandi þess að breytingin sem ákvæði 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, gerðu   á   29.   gr.   laga   nr.   54/2006,   um   atvinnuleysistryggingar,   með   síðari breytingum, og tók gildi 1. janúar 2015, og fól í sér skerðingu á rétti stefnanda til greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006, sem var virkur 31. desember 2014, með því að stytta bótatímabil úr þremur árum í 30 mánuði, hafi verið ólögmæt gagnvart honum.

Í öllum tilvikum gerir stefnandi Jón kröfu um greiðslu málskostnaðar úr hendi stefndu sameiginlega.

Stefndu krefjast sýknu af öllum kröfum stefnenda og að stefnendum verði gert að greiða þeim málskostnað samkvæmt mati dómsins.

Stefndu kröfðust þess í öndverðu að málinu yrði vísað frá dómi. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 3. júlí 2015.

II

Í lögum nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er í 29. gr. kveðið á um lengd þess tímabils sem atvinnuleysisbætur er greiddar. Upphaflega var þar mælt fyrir um að   sá   sem   teldist   tryggður   samkvæmt   lögunum   gæti   átt   rétt   á   greiðslu atvinnuleysisbóta samfellt í þrjú ár frá þeim degi er Vinnumálastofnun tæki við umsókn hans um atvinnuleysisbætur nema annað leiddi af lögunum. Með 14. gr. laga nr. 125/2014 um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, sem tók gildi 1. janúar 2015, var þetta tímabil stytt í 30 mánuði. Í e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014 segir að þær breytingar sem kveðið er á um í 14. til 16. gr. laganna eigi við um atvinnuleitendur sem eru þegar skráðir innan atvinnuleysistryggingakerfisins og hafa fengið atvinnuleysisbætur fyrir 1. janúar 2015, atvinnuleitendur sem skrá sig án atvinnu og sækja um atvinnuleysisbætur 1. janúar 2015 eða síðar, hvort sem það er í fyrsta skipti eða viðkomandi heldur áfram að nýta fyrra tímabil samkvæmt 29. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sem og þá atvinnuleitendur sem hafa áður verið skráðir án atvinnu en hefja nýtt tímabil innan atvinnuleysistryggingakerfisins samkvæmt 30. eða 31. gr. sömu laga 1. janúar 2015 eða síðar.

Frumvarp það sem varð að lögum nr. 125/2014 var lagt fram á Alþingi 9. september 2014 og var samþykkt á Alþingi 16. desember sama ár. Í almennum athugasemdum við frumvarpið kemur fram að tillagan sem varð að 14. gr. laganna sé lögð fram í samræmi við markmið ríkisstjórnarinnar um lækkun útgjalda og aðhald í ríkisfjármálum. Þar segir einnig að áætlað sé að þessi breyting leiði til þess að útgjöld vegna greiðslu atvinnuleysisbóta lækki um 1.130 milljónir króna á árinu 2015 þegar tekið sé mið af spá Vinnumálastofnunar frá því í maí 2014 um þróun skráðs atvinnuleysis á árinu 2015. Jafnframt er þess getið í athugasemdunum að með breytingunni sé jafnframt verið að færa íslenska atvinnuleysistryggingakerfið nær því sem þekkist á öðrum Norðurlöndum að því er varðar lengd þess tímabils sem heimilt sé að greiða atvinnuleysisbætur.

Í stefnu greinir svo frá að breytingin sem fólst í 14. gr. laga nr. 125/2014 varði fjölda   félagsmanna   stefnanda  VR,   en   983   félagsmenn   stefnanda   hafi   verið   á atvinnuleysisskrá í árslok 2014. Þar er því haldið fram að breytingin varði þá alla. Af þessum félagsmönnum í VR hafi 81 félagsmaður misst rétt til atvinnuleysisbóta strax við lagabreytinguna 1. janúar 2015. Þá segir í stefnu að um 60 félagsmenn muni til viðbótar missa réttinn á fyrstu þremur mánuðum ársins 2015.

Í stefnu kemur einnig fram að stefnandi Jón hafi nýtt tæpa 32 mánuði af bótatímabili sínu miðað við áramót 2014 og 2015. Hann hafi því misst rétt til greiðslu   atvinnuleysisbóta   strax   við   lagabreytinguna   og   missi   alls   rúma   fjóra mánuði af rétti sínum við breytinguna.

Fram kemur í greinargerð stefndu að velferðarráðuneytið, Vinnumálastofnun, Samtök atvinnulífsins og Alþýðusamband Íslands hafi gert með sér samkomulag 10. febrúar 2012 um þriggja ára tilraunaverkefni til að efla vinnumiðlun og stuðla að virkari vinnumarkaðsaðgerðum. Til að annast framkvæmd verkefnisins hafi Alþýðusamband Íslands og Samtök atvinnulífsins stofnað sameiginlega félagið Starf   –   vinnumiðlun   og   ráðgjöf   ehf.   (STARF).   Þá   er   þar   nefnt   að   stefndi Vinnumálastofnun hafi gert þjónustusamning við STARF í júní 2012. Á grundvelli þess   samnings   fari   STARF   með   yfirumsjón   með   þjónustu   og   ráðgjöf   um vinnumiðlun og vinnumarkaðsaðgerðir til félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga, þ. á m. VR á höfuðborgarsvæðinu og á Egilsstöðum.

Í lýsingu frá STARFI sem lögð hefur verið fyrir dóminn kemur fram að 6. október 2014 hafi verkefni hafist sem hafi fengið heitið „Til starfa á ný“. Hafi það falið í sér að tilkynna atvinnuleitendum sem höfðu nýtt 26 mánuði af bótarétti sínum um fyrirhugaða styttingu bótaréttar og bjóða þeim „viðeigandi úrræði“. Hafi áætlun fyrir hvern atvinnuleitanda legið fyrir 17. október 2014. Í kjölfarið hafi atvinnuráðgjafar á vegum STARFS haft samband símleiðis, með sms-skilaboðum eða netpósti við þá sem féllu undir framangreinda afmörkun á þessum tíma og þeim boðið viðtal eða tiltekin úrræði. Þá kemur þar fram að 19. desember 2014 hafi tölvuskeyti verið sent á alla sem voru skráðir atvinnuleitendur hjá STARFI og þeim tilkynnt um styttingu bótaréttar í rafrænu fréttarbréfi.

Samkvæmt   upplýsingum   frá   STARFI   mun   stefndi   Jón   hafa   sótt   um atvinnuleysisbætur 16. október 2014. Hann hafi því ekki verið í þeim hópi sem upphaflega hafi fallið undir átakið „Til starfa á ný“. Þar sem hann hafi ekki verið kominn   inn   í   gagnagrunn   STARFS   eða   verið   með   samþykkta   umsókn   um atvinnuleysisbætur hafi ekki verið unnin áætlun fyrir hann fyrir 17. október 2014. Í gögnum málsins kemur fram að umsókn stefnda Jóns hafi verið samþykkt 4. nóvember 2014 af stefnda Vinnumálastofnun. Þá bera gögnin með sér að hann hafi átt viðtal við atvinnuráðgjafa hjá STARFI 17. desember 2014. Í stefnu er því haldið fram að stefndi Jón hafi ekki fengið vitneskju um skerðingu bótaréttarins fyrr en í fréttum nokkrum dögum áður en lögin tóku gildi.

III

1. 1. Málsástæður og lagarök stefnenda Stefnendur telja að 14. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, hafi verið í andstöðu við stjórnarskrá og þar með að vettugi virðandi.   Stefnendur   telja   að   lagabreytingin   hafi   ekki   verið   í   samræmi   við meginreglur stjórnskipunar um réttaröryggi og fyrirsjáanleika. Með lagabreytingunni hafi eignarréttur þeirra sem þegar fái greiðslur atvinnuleysisbóta verið skertur með afturvirkum og ólögmætum hætti. Lagasetningin hafi gengið gegn réttaröryggi þeirra, hún hafi verið byggð á ómálefnalegum forsendum og ekki hafi verið gætt meðalhófs. Með dómsmálinu sé ætlunin að koma í veg fyrir að breytingarnar gildi um stefnanda Jón og stóran hóp félagsmanna stefnanda VR.

   Stefnendur vísa til 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og 70.   gr.   stjórnarskrárinnar   um   rétt   sinn   til   þess   að   bera   ágreiningsefnið   undir dómstóla á þann hátt sem gert sé. Hafi stefnendur og félagsmenn VR lögvarða hagsmuni   af   því   að   skorið   sé   úr   um   gildi   umræddrar   lagabreytingar.   Benda stefnendur   á   að   atvinnuleysisbætur   séu   hugsaðar   sem   tímabundin   aðstoð   við atvinnumissi   og   því   séu   þær   framfærslutekjur   þeirra   sem   séu   atvinnulausir. Skerðing á þeim hafi ljóslega veruleg áhrif á þá einstaklinga sem fái greiðslurnar og fjölskyldur þeirra.

   Um aðild vísa stefnendur til 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991. Dómkröfurnar eigi rætur að rekja til sama atviks og aðstöðu, þ.e. þeirra breytinga sem 14. gr. laga nr. 125/2014   gerði   á   29.   gr.   laga   nr.   54/2006.   Þá   sæki   stefnandi  VR   mál   þetta samkvæmt   3.   mgr.   25.   gr.   laga   nr.   91/1991   auk   almennra   reglna   um   umboð hagsmunasamtaka til að sækja mál fyrir hönd félagsmanna sinna, eins og nánar er rökstutt í stefnu. Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 3. júlí 2015 var m.a. fallist á að skilyrði 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 væri fullnægt í málinu.

   Í stefnu er jafnframt útskýrt hvers vegna stefndu sé stefnt í málinu. Þar kemur fram að íslenska ríkinu sé stefnt þar sem það hafi sett lögin sem málið fjalli um. Atvinnuleysisbætur séu greiddar úr Atvinnuleysistryggingasjóði og Tryggingasjóði sjálfstætt   starfandi   einstaklinga   samkvæmt   5.   og   7.   gr.   laga   nr.   54/2006. Vinnumálastofnun sjái þó um framkvæmdina fyrir sjóðina á grundvelli þjónustusamninga við þá, sbr. 5. til 8. gr. laganna. Nauðsynlegt sé að dómur bindi alla stefndu. Um aðild til varnar vísa stefnendur til 18. gr. laga nr. 91/1991, en verði talið að sú grein eigi ekki við sé til vara byggt á 19. gr. sömu laga.

   Stefnendur byggja í fyrsta lagi málshöfðunina á því að 76. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið brotin. Samkvæmt ákvæðinu skuli með lögum tryggja öllum   sem   þess   þurfa   rétt   til   aðstoðar   meðal   annars   vegna   atvinnuleysis. Lagabreytingin sem málið fjalli um kippi stoðum undan þeirri aðstoð fyrir fjölda fólks.

   Stefnendur telja að það sé liður í 76. gr. stjórnarskrárinnar að aðstoðin sé ekki háð geðþóttamati löggjafans hverju sinni. Tryggi ákvæðið þannig að þegnarnir njóti og   muni   njóta   ákveðinna   réttinda,   sem   séu   óháð   duttlungum   og   pólitískum áherslum líðandi stundar. Stefndi hafi þannig ekki frjálst mat um það hvernig og hversu mikil aðstoð skuli veitt vegna atvinnuleysis. Stefnda sé óheimilt að ákveða, beint   eða   óbeint,   að   réttinum   til   atvinnuleysisbóta   sé   breytt   á   ósanngjarnan, íþyngjandi og afturvirkan hátt. Með því að stytta tímabilið verulega og afnema það í mörgum tilvikum gangi lagasetningin gegn framangreindu stjórnarskrárákvæði.

   Stefnendur vísa til þess að ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar beri að skýra til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, t.d. Félagsmálasáttmála Evrópu, einkum 12. og 13. gr., samning Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg   réttindi,   einkum   9.   og   11.   gr.,   og   skuldbindingar   vegna   aðildar Íslands að Alþjóðavinnumálastofnuninni.

   Stefnendur byggja jafnframt á því að umrædd lagabreyting skerði eignarréttindi félagsmanna stefnanda VR og stefnanda Jóns. Vísa stefnendur til þess að áunnin réttindi til greiðslna teljist eign sem njóti verndar eignarréttarákvæðis   stjórnarskrárinnar   í   72.   gr.   stjórnarskrárinnar   og   1.   gr. samningsviðauka nr. 1 við mannréttindasáttmála Evrópu.

   Stefnendur vísa til þess að löggjafinn geti veitt borgara, eða ákvarðað honum nánar, réttindi sem teljist til eignarréttinda. Um leið og það gerist byrji slík réttindi að njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Eftir að slík réttindi hafi stofnast sé þeim sem veitti réttindin í upphafi, eða ákvarðaði þau nánar, ekki frjálst að ráðstafa þeim að vild. Þannig megi segja að þegar einstaklingar hafi byrjað að nýta sér rétt til atvinnuleysisbóta, sem miðist við allt að þriggja ára bótatímabil, hafi sá réttur öðlast sjálfstætt líf. Rétturinn verði virkur og eftir það hafi löggjafinn ekki fullt forræði á því hvernig réttindunum sé hagað til framtíðar. Þannig verði rétturinn ekki skertur einfaldlega með því að stefndi telji rétt að spara fjármuni á kostnað þeirra sem njóti réttindanna.

   Meginregla 72. gr. stjórnarskrárinnar sé að eignarréttur verði ekki skertur. Þó séu gerðar undantekningar frá reglunni en þær beri að skýra þröngt að mati stefnenda. Allan vafa um það hvort mannréttindi hafi verið skert með réttum hætti telja stefnefndur að eigi að túlka borgurum í vil. Stefnefndur vísa til þess að með skýrum lagafyrirmælum og gegn greiðslu fullra bóta megi skylda borgara til að láta af hendi eign ef almenningsþörf krefjist þess.  Auk   þess   sé   viðurkennt   að   í   sumum   tilvikum   geti   almenn   takmörkun eignarréttar,   sem   byggi   á   málefnalegum   sjónarmiðum,   verið   lögmæt   og   án bótaréttar fyrir þá sem verði fyrir réttindaskerðingunni. Slík skerðing verði í þeim tilvikum að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, einhverjum almannahagsmunum. Þá verði nauðsyn lagasetningarinnar að hafa verið vegin og metin á móti íþyngjandi áhrifum skerðingarinnar.

   Stefnendur byggja á því að réttindi þeirra einstaklinga sem hafi notið greiðslna atvinnuleysisbóta   við   gildistöku   laganna   1.   janúar   2015   hafi   verið   skert   með óstjórnskipulegum hætti enda hafi skilyrðum fyrir skerðingunni ekki verið fullnægt. Rétt sé að geta þess að í mörgum tilvikum sé ekki aðeins um skerðingu að ræða heldur hafi breytingin leitt til þess að réttur sumra einstaklinga hafi alveg fallið niður.

   Stefnendur   vísa   til   þess   að   þær   ástæður   sem   stefndi   hafi   gefið   fyrir lagabreytingunni hafi verið þær að lækka eigi útgjöld vegna atvinnuleysisbóta um 1.130   milljónir   króna   á   árinu   2015.   Slíkar   ástæður   séu   einar   og   sér   ekki málefnalegar til að réttlæta íþyngjandi og afturvirkar skerðingar. Til að réttlæta svo skyndilega og harkalega skerðingu réttinda hafi almannahagsmunir þurft að krefjast slíks. Stefnendur telja að stefndi beri sönnunarbyrðina fyrir því að slíkir hagsmunir hafi verið til staðar og að forsendur og áhrif laganna hafi verið könnuð áður en lögin hafi verið sett.

   Stefnendur taka fram að samkvæmt 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé Atvinnuleysistryggingasjóður   fjármagnaður   með   atvinnutryggingagjaldi.   Ekkert liggi fyrir um að tryggingagjald hafi skyndilega hætt að duga fyrir rekstri sjóðsins. Raunar bendi allt til hins gagnstæða. Stefndu hafi þannig ekki sýnt fram á nein tengsl milli skerðingarinnar og málefnalegra ástæðna þannig að réttlæta megi skerðingu þeirra hagsmuna sem sjóðnum sé ætlað að tryggja.

   Stefnendur vísa einnig til þess að ástæður réttindaskerðingarinnar séu ekki jákvæðar breytingar á aðstæðum eða tekjum þeirra sem njóti atvinnuleysisbóta í dag. Einungis sé um að ræða þá ósk stefnda að spara peninga á kostnað þess hóps. Með því að spara rúman milljarð króna í kostnað við framfærslu þeirra sem njóti atvinnuleysisbóta stuðli stefndi viljandi að því að fjöldi fólks, atvinnulausir og fjölskyldur þeirra, þurfi með litlum eða engum fyrirvara að þola mikla skerðingu framfærslutekna. Þeir einstaklingar sem verði fyrir skerðingunni geti ekki brugðist við henni enda séu allar aðrar aðstæður þeirra óbreyttar. Þessir einstaklingar hafi ekki séð fyrir að greiðslur til þeirra myndu skerðast með svo skömmum fyrirvara.

   Stefnendur telja að stefndu hafi ekki gert neinar ráðstafanir til þess að koma til móts við mismunandi þarfir og aðstæður þeirra sem hafi þurft að þola skerðinguna. Þá hafi stefndi ekki sett nein ákvæði í lögin sem tryggi aðlögun eða önnur úrræði fyrir   þá   sem   missi   réttindi   sín   strax   eða   fljótlega.   Lögin   séu   þannig   allt   of fortakslaus.

   Stefnendur vísa til þess að í lögskýringargögnum komi fram að atvinnuleysi hafi minnkað hratt og stefni hraðbyri í að verða svipað og það hafi verið um áramótin 2004/2005. Þá hafi einnig komið fram að þeim hafi farið fækkandi sem glími   við   langtímaatvinnuleysi. Af   þessu   verði   ekki   annað   ráðið   en   það   sé   í andstöðu við forsendur laganna að setja reglu um styttingu bótatímabils enda ljóst að engin þörf sé á slíku. Á sama tíma sé sjóðurinn að fullu fjármagnaður með tryggingagjaldi   miðað   við   óbreytt   ástand   og   þurfi   því   engar   breytingar   til. Atvinnuleysi fari minnkandi og þar með kostnaður stefnda vegna þess. Engin knýjandi þörf hafi verið fyrir það að stytta tímabilið. Þvert á móti megi ætla að þeir sem séu langtímaatvinnulausir þrátt fyrir batnandi árferði þurfi sérstaklega á aðstoð að halda.

   Þá   telja   stefnendur   að   lagabreytingin   sé   í   andstöðu   við   þá   stefnumörkun núverandi ríkisstjórnar að taka skuli heildstætt á opinberum útgjöldum óháð því hvort þau falli til hjá ríki eða sveitarfélögum. Ljóst sé að sparnaður samfélagsins sé enginn.   Stefndu   komi   ekki   til   móts   við   eða   eyði   vandamálum   atvinnulausra. Vandamál þeirra einstaklinga sem missi rétt til atvinnuleysistrygginga hverfi ekki með breytingunni heldur færist annað, m.a. til sveitarfélaga. Vísa stefnendur til þess að stefndi hafi ekkert samráð haft við sveitarfélög, aðila vinnumarkaðarins eða aðra við undirbúning lagasetningarinnar. Þá hafi þingleg meðferð frumvarpsins ekki verið í samræmi við þau sjónarmið sem liggi að baki 44. gr. stjórnarskrárinnar.

   Stefnendur byggja á því að breytingin hafi haft afturvirk áhrif. Hafi þeir einstaklingar sem höfðu hafið töku atvinnuleysisbóta haft réttmætar væntingar til þess að lengd tímabilsins yrði ekki breytt eftir það. Hafi þeir mátt gera ráð fyrir því að geta átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta samfellt í þrjú ár frá þeim degi er stefndi Vinnumálastofnun hafi tekið við umsókn hans um atvinnuleysisbætur, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Þeir einstaklingar hafi í góðri trú hagað lífi sínu og högum til samræmis við þær réttmætu væntingar. Því sé um afturvirka lagasetningu að ræða   af   hálfu   stefnda   sem   brjóti   gegn   27.   gr.   stjórnarskrárinnar   nr.   33/1944. Breytingin sé auk þess afturvirk skerðing á eignarréttindum, eins og áður hafi verið fjallað um.

   Í þessu sambandi benda stefnendur á að atvinnuleysistryggingar séu, eins og nafnið beri með sér, trygging. Borgarar vinni sér inn réttindi til þeirra með störfum á innlendum vinnumarkaði eins og nánar sé fjallað um í lögum um atvinnuleysistryggingar, einkum III. og IV. kafla. Atvinnuleysisbætur séu greiddar úr atvinnuleysistryggingasjóði sem fjármagnaður sé með atvinnutryggingagjaldi, sbr. 5. gr. laganna. Samkvæmt 1. gr. 113/1990, um tryggingagjald, sé gjaldið innt af hendi   af   greiddum   vinnulaunum,   þóknunum,   reiknuðu   endurgjaldi   og   öðrum tegundum greiðslna og launa. Þannig sé að sínu leyti um að ræða tryggingu sem launþegar greiði í raun fyrir með störfum sínum. Ríkið geti ekki einhliða breytt þeirri tryggingu hjá þeim hópi sem hafi unnið sér inn og virkjað réttindi samkvæmt henni.

   Af hálfu stefnenda er jafnframt vísað til þess að almennar reglur stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar geri ráð fyrir því að í lagasetningu sé gætt að réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika. Framangreind sjónarmið eigi sérstaklega við ef hin breytta framkvæmd leiði til þess að breytt sé verulega og með íþyngjandi hætti skilyrðum fyrir því að njóta tiltekinnar fyrirgreiðslu eða réttinda samkvæmt þeim reglum sem gilt hafi fram að því. Borgararnir hafi réttmætar væntingar um að njóta fyrirgreiðslu og réttinda í samræmi við þekktar og gildandi lagareglur og stjórnsýsluframkvæmd hverju sinni.

   Þegar ákveðið hafi verið að breyta réttindum fjölda fólks telja stefnendur að stefnda   hafi   borið   að   gæta   að   hagsmunum   þeirra   sem   breytingin   bitnaði   á. Breytingarnar hafi verið verulega íþyngjandi gagnvart fjölda borgara. Því hafi stefnda borið að haga gildistöku laganna þannig að þeir einstaklingar sem málið snerti hefðu raunhæft tækifæri til þess að gera viðeigandi ráðstafanir, bregðast við breyttum reglum og gæta hagsmuna sinna. Stefndi verði að gæta að réttaröryggi borgaranna þannig að þeir geti treyst því að réttarstaða þeirra sé ljós og að tekið sé tillit til réttmætra væntinga þeirra. Breyting stefnda á tímabili bótagreiðslna sé augljóslega   til   þess   fallin   að   hafa   úrslitaáhrif   á   það   hvort   einstaklingar   og fjölskyldur þeirra geti lifað sínu lífi miðað við þær áætlanir sem þeir hafi mátt gera í góðri trú.

   Stefnendur vísa til þess að breytingar sem feli í sér íþyngjandi, afturvirka reglu, með   litlum   sem   engum   fyrirvara   fyrir   einstaklinga,   verði   að   grundvallast   á málefnalegum ástæðum. Grundvöllur lagabreytinganna hafi verið langt frá því að uppfylla framangreind lágmarksskilyrði.

   Af hálfu stefnenda er vísað til þess að gæta verði meðalhófs þegar réttindi séu skert. Í meðalhófsreglunni felist að ekki megi ganga lengra í umfangi skerðingar en nauðsynlegt sé til þess að ná því markmiði sem stefnt sé að. Þannig verði að líta til umfangs skerðingarinnar fyrir þann sem verði fyrir henni og meta hvort það sé í eðlilegu samhengi við markmiðið. Af þessu leiði einnig að veigameiri réttlætingu þurfi eftir því sem skerðingin er meiri. Ekki standist að skerða réttindi óhóflega og sérstaklega ekki þegar skerðing bitni verulega þungt á tilteknum einstaklingum umfram aðra.

   Stefnendur byggja á því að stefndi hafi ekki gert neinar ráðstafanir til þess að koma til móts við þá sem misstu réttindi sín samkvæmt breytingunum. Þó sé ljóst að   stefndi   virðist   ætla   öðrum   að   taka   að   sér   greiðslur   til   atvinnulausra,   t.d. sveitarfélögum. Réttindi hjá sveitarfélögum séu aftur á móti misjöfn, feli í sér lægri greiðslur   og   séu   háð   ýmiss   konar   skilyrðum.   Þrátt   fyrir   að   umrædd   stytting bótatímabilsins sé almenn bitni hún þannig sérstaklega harkalega á tilteknum hópi í þjóðfélaginu. Þessum hópi sé þannig mismunað í andstöðu við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

   Stefnendur taka fram að stefndi, íslenska ríkið, hafi ákveðið að skerða réttindi fjölda fólks með þeim hætti sem gerð hafi verið grein fyrir. Hafi stefndi vitað af því að   breytingarnar   myndu   leiða   til   íþyngjandi   skerðinga   á   réttindum   sem   varði framfærslu þeirra og fjölskyldna þeirra. Beri stefndu að sýna fram á að skerðing á réttindum   þessa   fólks   hafi   verið   nauðsynleg   og   réttlætanleg   með   hliðsjón   af málefnalegum sjónarmiðum og hagsmunamati. Stefndu verði þannig að sýna fram á að þeir hafi lagt mat á það hvort jafnvægi hafi verið á milli almannahagsmunanna sem stefndu hafi verið að gæta að og þeirra skerðinga sem gerðar hafi verið á grundvallarréttindum einstaklinga.

   Stefndu beri jafnframt sönnunarbyrðina fyrir því að aðgerðirnar hafi stuðlað að lögmætum markmiðum. Þá beri stefndu sönnunarbyrðina fyrir því að markmiðum hafi verið náð og að ekki hafi mátt ná þeim með öðrum og vægari hætti, t.d. með því að draga úr öðrum útgjöldum eða að stuðla að frekari tekjuöflun. Stefndu beri þannig sönnunarbyrðina fyrir því að skilyrði stjórnskipulegrar meðalhófsreglu séu til   staðar   þannig   að   ekki   hafi   mátt   ná   markmiðunum   með   öðrum   og   minna íþyngjandi hætti fyrir þá sem fái atvinnuleysisbætur. Stefndu verði að sýna fram á að forgangsröðun í ríkisfjármálum hafi verið málefnaleg, að aðrir kostir hafi ekki verið tiltækir og að við ákvörðunina hafi verið tekið tillit til þeirra áhrifa sem breytingin myndi hafa fyrir þá sem hún bitnaði á.

   Auk framangreindra lagareglna byggja stefnendur á 4. og 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/1991 um fyrirsvar. Um varnarþing vísa stefnendur til 3. og 4. mgr. 33. gr. sömu laga. Þá eigi málskostnaðarkrafa stefnenda sér stoð í 1. mgr. 129. gr. og 1. og 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

2. 2. Málsástæður og lagarök stefndu Stefndu hafna því að sú breyting sem gerð hafi verið á 29. gr. laga nr. 54/2006 með lögum nr. 125/2014 hafi leitt til þess að stjórnarskrárvarin réttindi stefnenda hafi verið brotin með afturvirkum og ólögmætum hætti.

   Stefndu mótmæla því að stytting hámarkstímabils til greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 gangi gegn 76. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skuli öllum sem þess þurfi tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar eða sambærilegra atvika. Stefndu byggja á því að það sé hlutverk löggjafans að ákveða hvernig þeirri aðstoð skuli háttað. Með lögum hafi verið komið á fót heildstæðu velferðarkerfi hér á   landi   í   þeim   tilgangi   að   tryggja   þeim   sem   á   þurfi   að   halda   þessa   aðstoð. Atvinnuleitendum   sé   tryggð   greiðsla   atvinnuleysisbóta   samkvæmt   lögum   nr. 54/2006 að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og í ákveðinn tíma. Að þeim tíma liðnum standi viðkomandi einstaklingum önnur bótaúrræði til boða. Geti þeir meðal annars átt rétt á bótum frá sveitarfélögum í samræmi við lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu   sveitarfélaga. Atvinnuleysistryggingakerfið  samkvæmt   lögum   nr. 54/2006 sé því hluti þessa heildstæða velferðarkerfis.

   Stefndu leggja áherslu á að Alþingi fari með stjórnunarvald yfir fjármunum ríkisins, sbr. 41. gr. stjórnarskrárinnar. Það sé því verkefni löggjafans að ákveða hve miklu fé skuli varið til opinberrar þjónustu og velferðarkerfisins hverju sinni, meðal annars í tengslum við aðstoð sem atvinnuleitendum er veitt innan atvinnuleysistryggingakerfisins. Stefndu líta svo á að löggjafanum sé ætlað ákveðið svigrúm við mat á því hvenær aðstæður einstaklinga séu með þeim hætti að þeir þurfi aðstoðar við. Honum sé enn fremur ætlað svigrúm til að breyta reglum sem lúti að aðstoðinni, meðal annars vegna aðstæðna í ríkisfjármálum. Stefndu telja að löggjafanum hafi verið heimilt að breyta lögum nr. 54/2006 enda þótt breytingin leiði til styttingar á hámarkslengd bótatímabilsins. Atvinnuleitendum sé eftir sem áður tryggð greiðsla atvinnuleysisbóta meðan þeir eru í atvinnuleit fullnægi þeir skilyrðum   laganna.   Þetta   skipulag   telja   stefndu   að   hafi   verið   ákveðið   á málefnalegan hátt. Stefndu leggja áherslu á að hámarkstímabil greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 sé ennþá ríflegt eða 30 mánuðir. Er á því byggt að þessi breyting geti hvorki talist veruleg né ósanngjörn. Þótt   tímabilið   sé   stytt   úr   36   mánuðum   í   30   mánuði   sé   réttur   til   greiðslu atvinnuleysisbóta enn til staðar og hámarkstímabil þeirra greiðslna langt. Að mati stefndu séu skilyrði 76. gr. stjórnarskrárinnar því uppfyllt.

   Stefndu vísa til þess að greiðslur samkvæmt lögum nr. 54/2006 séu í eðli sínu tímabundnar og háðar skilyrðum. Stefndu byggja á því að atvinnuleysistryggingakerfið sé þannig upp byggt að ætlast sé til þess að þeir sem þar falli undir séu í virkri atvinnuleit og vinni að því að koma sér út úr kerfinu og aftur út á vinnumarkaðinn. Fjölmörgum ákvæðum laganna sé ætlað að stuðla að þátttöku atvinnuleitenda á vinnumarkaði að nýju, meðal annars með því að efla færni hlutaðeigandi og gera hann betur í stakk búinn til að taka starfi er bjóðist síðar. Því sé ljóst að stefnendur geti ekki haft réttmætar væntingar til þess að atvinnuleysistryggingakerfið, þar með talið hámarkstímabil til greiðslu atvinnuleysisbóta, haldist óbreytt um ókomin ár.

   Stefndu leggja áherslu á að breytingin á lögum nr. 54/2006, sem gerð var með lögum nr. 125/2014, hafi ekki verið afturvirk. Bótatímabilið hafi ekki verið stytt aftur í tímann heldur hafi breytingin tekið gildi frá og með 1. janúar 2015. Liggi fyrir að atvinnuleitendum hafi verið kynnt breytingin strax á haustmánuðum er frumvarp til laga nr. 125/2014 hafi verið lagt fram. Sú kynning hafi farið fram bæði hjá stefndu Vinnumálastofnun og STARFI eins og rakið hafi verið.

   Stefndu benda á að stefnandanum VR hafi verið fullkunnugt um fyrirhugaða lagabreytingu strax á haustmánuðum 2014. Formaður stefnanda eigi sæti í stjórn stefnda Atvinnuleysistryggingasjóðs og hafi setið fundi stjórnar 14. október 2014 og 11. nóvember sama ár. Meðal þess sem hafi verið á dagskrá þessara funda hafi verið umræða um fyrirhugaða breytingu á lögum nr. 54/2006 um styttingu tímabils til   greiðslu   atvinnuleysisbóta,   sbr.   29.   gr.   laganna.   Stefndu   telja   málatilbúnað stefnenda   um   að   félagsmenn   í   stefnanda   VR,   þar   með   talinn   stefnandi   Jón Hermann, hafi ekki haft tækifæri til að bregðast við fyrirhugaðri lagabreytingu, ekki eiga við rök að styðjast.

   Stefndu   mótmæla   einnig   fullyrðingum   í   stefnu   um   að   þinglegri   meðferð frumvarps til laga nr. 125/2014 hafi verið ábótavant, sbr. 44. gr. stjórnarskrárinnar. Slíkar fullyrðingar séu órökstuddar og með öllu ósannaðar.

   Stefndu byggja á því að rétturinn til atvinnuleysisbóta samkvæmt lögum nr. 54/2006 falli utan gildissviðs 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og teljist því ekki eignarréttindi í skilningi ákvæðanna. Ákvörðun um slíkar bótagreiðslur verði til að mynda breytt án þess að bótaþegar öðlist fjárkröfu á hendur stefnda íslenska ríkinu. Stefndu mótmæla fullyrðingum stefnenda um að þegar einstaklingar byrji að nýta sér rétt til atvinnuleysisbóta öðlist sá réttur sjálfstætt líf.

   Stefndu byggja á því að réttur atvinnuleitenda til greiðslu samkvæmt lögum nr. 54/2006   sé   ólíkur   öðrum   réttindum   sem   kunni   að   vera   vernduð   af   72.   gr. stjórnarskrárinnar, sbr. ýmis áunnin lífeyrisréttindi. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 54/2006 skulu atvinnuleysisbætur greiddar úr Atvinnuleysistryggingasjóði sem fjármagnaður sé með atvinnutryggingagjaldi, sbr. lög nr. 113/1990 um tryggingagjald, auk vaxta af innstæðufé sjóðsins. Gjaldskyldir aðilar samkvæmt lögum nr. 113/1990 teljast þeir sem inna af hendi eða reikna greiðslur sem teljast laun. Tilkall einstaklinga til greiðslu atvinnuleysisbóta stofnast þar af leiðandi ekki að hluta vegna eigin framlags heldur vegna framlags launagreiðenda. Þá sé þessi réttur bæði tímabundinn og háður skilyrðum. Löggjafinn geti eftir sem áður hlutast til   um   fyrirkomulag   atvinnuleysistryggingakerfisins.   Breytir   sú   staðreynd   að launamaður teljist tryggður í samræmi við 15. gr. laga nr. 54/2006 engu í því sambandi.   Mótmæla   stefndu   því   að   löggjafinn   geti   ekki   einhliða   breytt fyrirkomulagi atvinnuleysistryggingakerfisins, enda verði ávallt að taka mið af stöðu í ríkisfjármálum svo unnt sé að reka slíkt kerfi með góðu móti.

   Verði   á   hinn   bóginn   talið   að   réttur   til   greiðslu   atvinnuleysisbóta   innan atvinnuleysistryggingakerfis teljist til eignarréttinda byggja stefndu á því að tilvist slíkra eignarréttinda sé háð því að viðkomandi einstaklingur uppfylli þau skilyrði sem lög setji fyrir greiðslu bóta. Hafa verði í huga að greiðsla samkvæmt lögum nr. 54/2006 sé háð ýmsum skilyrðum og geti einstaklingar glatað rétti sínum séu skilyrðin ekki uppfyllt. Stefndu telja ljóst að uppfylli einstaklingur ekki skilyrði laga nr. 54/2006 til þess að njóta greiðslna samkvæmt lögunum hafi hann ekki yfir að ráða eignarréttindum í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar eða 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.

   Stefndu telja að stefnendur hafi ekki getað haft réttmætar væntingar til þess að lengd   hámarksbótatímabilsins   innan   atvinnuleysistryggingakerfisins   yrði   ekki breytt þeim í óhag eftir að þeir þáðu fyrst greiðslu úr kerfinu. Telja stefndu ljóst að löggjafanum   sé   heimilt   að   ákveða   skipan   atvinnuleysistryggingakerfisins   með málefnalegum hætti. Samrýmist sú skipan 76. gr. stjórnarskrárinnar svo framarlega sem virkt atvinnuleysistryggingakerfi sé til staðar.

   Stefndu byggja á því að réttur til þess að njóta atvinnuleysisbóta í 36 mánuði, sbr. áðurgildandi 29. gr. laga nr. 54/2006, geti ekki talist til eignarréttinda í skilningi stjórnarskrárinnar. Það sé markmið laga nr. 54/2006 að veita tímabundna aðstoð meðan einstaklingar leiti sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf, sbr. 2. gr. laganna. Ætlunin sé því að tryggja stöðu og öryggi einstaklinga í atvinnuleysi þar til þeir finni nýtt starf. Skilyrði bóta sé að þeir séu í virkri atvinnuleit, sbr. t.d. 14. gr.   laganna.   Sé   atvinnuleysistryggingakerfið   byggt   upp   með   þeim   hætti   að einstaklingar hafi hvata til þess að koma sér sem fyrst aftur út á vinnumarkaðinn.

   Stefndu byggja á því að ekki sé um að ræða óskilyrtan rétt til að njóta bóta í ákveðinn tíma samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006, heldur sé ætlunin að setja þak á þann tíma sem einstaklingur geti átt bótarétt. Með hliðsjón af þessu sé ljóst að einstaklingar,   sem   þiggi   bætur   samkvæmt   lögunum,   geti   ekki   haft   réttmætar væntingar til þess að fá greiðslur í þann hámarkstíma sem lögin tilgreina. Þvert á móti beri þeim lögum samkvæmt að vera í virkri atvinnuleit og leita leiða til að þurfa ekki lengur á greiðslu á grundvelli laganna að halda. Atvinnuleysistryggingakerfið sé þannig byggt upp á annan hátt en kerfi til greiðslu annarra félagslegra bóta, svo sem örorku og ellilífeyris. Innan þeirra kerfa sé gert ráð   fyrir   því   að   einstaklingar  séu   í   stöðu   sem   ekki   verði   breytt.   Greiðslur   á grundvelli atvinnuleysistryggingakerfisins séu hins vegar háðar ýmsum óvissuþáttum og geti tekið breytingum. Þá sé ekki unnt að ráðstafa réttindum til greiðslu atvinnuleysisbóta fram í tímann. Stefndu telja að réttur sem háður sé slíkri óvissu geti ekki talist eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar og þar með geti hann ekki verið varinn af stjórnarskrá.

   Að mati stefndu geti einstaklingar ekki gert ráð fyrir óbreyttu lagaumhverfi og að hámarkstímabil bóta haldist óbreytt. Þetta eigi sérstaklega við á sviði félagslegra bóta þar sem breytingar séu tíðar og taka verði mið af efnahagslegri stöðu og stefnumótun. Ljóst sé að tilgangur breytingarinnar, sem gerð hafi verið á 29. gr. laga nr. 54/2006 með lögum nr. 125/2014, hafi verið að lækka útgjöld og aðhald í ríkisfjármálum. Tilgangurinn hefði ekki náðst með öðrum hætti en að stytta tímabil atvinnuleysistryggingabóta. Stefndu benda auk þess á að hámarkstímalengd þess tímabils sem greiða megi atvinnuleysisbætur hafi áður verið breytt og dragi það enn frekar úr réttmæti væntinga atvinnuleitenda að þessu leyti.

   Verði talið að réttur einstaklinga til að þiggja greiðslur á grundvelli laga nr. 54/2006 í 36 mánuði hafi verið verndaður sem eignarréttindi telja stefndu ljóst að stytting á því tímabili teljist til skerðingar á eignarréttindum. Stefndu byggja hins vegar á því að skerðingin eigi sér stoð í lögum, stefni að lögmætu markmiði í almannaþágu auk þess sem meðalhófsreglan hafi verið virt. Að mati stefndu hafi náðst sanngjarnt jafnvægi á milli þeirra almannahagsmuna sem stefnt hafi verið að og hagsmuna atvinnuleitenda. Þá sé skerðingin almenn og gangi jafnt yfir alla. Hún sé þess eðlis að menn verði að sæta slíkri skerðingu bótalaust.

   Þessu til nánari stuðnings vísa stefndu til þess að stytting bótatímabilsins úr 36 mánuðum í 30 mánuði eigi rætur að rekja til 14. gr. laga nr. 125/2014 og því eigi skerðingin sér stoð í lögum. Markmið ríkisstjórnarinnar um að lækka útgjöld og gæta aðhalds í ríkisfjármálum hafi legið til grundvallar lagabreytingunni. Auk þess hafi verið stefnt að því að færa atvinnuleysistryggingakerfið nær því sem þekkist á öðrum Norðurlöndum að því er varði lengd þess tímabils sem heimilt sé að greiða atvinnuleysisbætur. Stefndu telja því að markmið um að stuðla að efnahagslegri velferð þjóðarinnar búi að baki breytingunni auk þess sem aðlaga átti íslenska atvinnuleysistryggingakerfið að sambærilegum kerfum á öðrum Norðurlöndum.

   Stefndu byggja á því að löggjafinn hafi ríkt svigrúm til breytinga á félagslegri löggjöf, þar á meðal til skerðingar eða niðurfellingar bóta, enda taki slíkar reglur eðli málsins samkvæmt mið af efnahag þjóðarinnar og stefnumótun í þeim efnum. Það   falli   enn   fremur   í   hlut   löggjafans   að   meta   hvort   slíkar   breytingar   þjóni almannahagsmunum. Efnahagsleg staða þjóðarinnar hljóti að teljast til almannahagsmuna. Ljóst sé að umrædd breyting á 29. gr. laga nr. 54/2006 hafi þjónað almannahagsmunum enda í þágu efnahagslegrar velferðar þjóðarinnar og hafi verið hluti af stefnumörkun á sviði félagslegrar löggjafar.

   Stefndu vísa til þess að breytingin, sem 14. gr. laga nr. 54/2006 hafi haft í för með sér á 29. gr. laga nr. 54/2006, hafi verið sett fram með þeim hætti að hún hafi tekið jafnt til allra, það er til þeirra sem nutu atvinnuleysisbóta, höfðu áður notið atvinnuleysisbóta eða voru nýskráðir í atvinnuleysistryggingakerfið eftir gildistöku breytingarinnar. Einstaklingum hafi því ekki verið mismunað heldur hafi verið um almenna breytingu að ræða og þar af leiðandi ekki brot á jafnræðisreglu. Þá hafi lagabreytingin ekki haft í för með sér afnám atvinnuleysisbóta sem slíkra heldur hafi þær verið skertar með því að stytta bótatímabilið. Þessi skerðing hafi því verið í samræmi við meðalhóf. Stefndu benda einnig á að einstaklingar, sem glati rétti til atvinnuleysisbóta vegna lagabreytingarinnar, geti átt rétt á bótum frá sveitarfélögum   í   samræmi   við   lög   nr.   40/1991.   Þannig   standi   viðkomandi einstaklingum   önnur   bótaúrræði   til   boða,   enda   sé   atvinnuleysistryggingakerfið samkvæmt lögum nr. 54/2006 aðeins hluti af heildstæðu velferðarkerfi hér á landi.

   Stefndu mótmæla fullyrðingum í stefnu um að ekki hafi verið gripið til neinna ráðstafana til að koma til móts við þarfir og aðstæður þeirra sem hafi þurft að þola skerðinguna. Slíkar staðhæfingar eigi ekki við rök að styðjast. Frumvarp það sem hafi orðið að lögum nr. 125/2014 hafi verið lagt fram á Alþingi 9. september 2014 og verið samþykkt 16. desember sama ár. Stytting á tímabili atvinnuleysisbóta samkvæmt 14. gr. laganna hafi tekið gildi 1. janúar 2015. Þá liggi fyrir að af hálfu STARFS hafi þegar í stað verið brugðist við tillögu um styttingu á bótatíma atvinnuleysistrygginga í því skyni að auðvelda bótaþegum breytinguna. Þar megi nefna að öllum atvinnuleitendum, sem höfðu nýtt 26 mánuði eða meira af bótarétti sínum, hafi verið tilkynnt um fyrirhugaða styttingu á hámarkstímabili greiðslu atvinnuleysisbóta innan atvinnuleysistryggingakerfisins. Hafi áætlun fyrir hvern atvinnuleitanda   legið   fyrir   17.   október   2014.  Atvinnuleitendur   hafi   því   verið upplýstir um fyrirhugaða breytingu auk þess sem gripið hafi verið til ákveðinna úrræða til að auðvelda aðlögun þeirra. Þá hafi stefndi Vinnumálastofnun einnig brugðist við og kallað alla atvinnuleitendur í viðtal, sem hafi fengið þjónustu hjá stofnuninni og tilheyrt þeim hópi sem myndi hugsanlega hafa fullnýtt rétt sinn innan atvinnuleysistryggingakerfisins 1. janúar 2015, strax í september 2014, þegar ljóst   þótti   að   bótatímabilið   yrði   hugsanlega   stytt   um   sex   mánuði.   Öllum atvinnuleitendum   hafi   enn   fremur   verið   tilkynnt   um   fyrirhugaða   breytingu   í tölvukerfi stofnunarinnar í desember 2014. Með vísan til þessa byggja stefndu á því að gripið hafi verið til aðgerða og að reynt hafi verið að mæta þörfum þess hóps sem fyrst kæmi til með að missa greiðslur samkvæmt atvinnuleysistryggingakerfinu. Þá hafi stefnandanum VR verið fullkunnugt um fyrirhugaða breytingu líkt og rakið hafi verið og hafi því verið í lófa lagið að upplýsa félagsmenn sína um breytinguna.

   Með vísan til framangreinds krefjast stefndu sýknu af kröfum stefnenda í málinu. Er í stuttu máli á því byggt að breytingin sem gerð hafi verið á 29. gr. laga nr. 54/2006 með lögum nr. 125/2014 hafi verið fyllilega lögmæt, enda hafi ekki verið um brot á stjórnarskrárvörðum réttindum stefnenda að ræða. Þá hafi lögunum ekki verið breytt afturvirkt og verði að telja að breytingin hafi verið framkvæmd í samræmi við reglur um meðalhóf og jafnræði. Til stuðnings kröfum stefndu um málskostnað vísa þeir til XXI. kafla laga nr. 91/1991.

IV

Ágreiningur aðila lýtur að stjórnskipulegu gildi lagabreytingar sem gerð var með 14. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015,   gagnvart   þeim   félagsmönnum   stefnanda   VR   er   áttu   virkan   rétt   til atvinnuleysisbóta er lögin tóku gildi. Eins og rakið hefur verið leiddi lagabreytingin til   þess   að   tímabilið,  sem   atvinnuleysisbætur   voru   greiddar,   var   stytt   um   sex mánuði, úr 36 mánuðum í 30 mánuði. Lögin voru samþykkt á Alþingi 22. desember 2014 og birt í Stjórnartíðindum 30. desember 2014. Samkvæmt e-lið 30. gr. laganna öðlaðist 14. gr. laganna gildi og kom til framkvæmda 1. janúar 2015. Af sama ákvæði leiddi að stytting bótatímabilsins náði meðal annars til þeirra sem áttu virkan rétt til atvinnuleysisbóta þegar hún tók gildi, þ.e. þeirra sem voru skráðir innan atvinnuleysistryggingakerfisins og höfðu fengið atvinnuleysisbætur fyrir 1. janúar 2015, sem og atvinnuleitenda sem skráðu sig án atvinnu og sóttu um atvinnuleysisbætur eftir þann tíma en héldu áfram að nýta fyrra tímabil samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Enginn ágreiningur er um að við gildistöku laganna hafi 81 félagsmaður í VR misst rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta sem þeir hefðu ella notið í mislangan tíma eftir 1. janúar 2015 ef lögunum hefði ekki verið breytt. Meðal þeirra er stefnandi Jón. Á sama tíma voru 983 félagsmenn VR á atvinnuleysisskrá. Hluti þeirra missti rétt   til   atvinnuleysisbóta   á   fyrstu   mánuðum   ársins   2015   þar   sem   30   mánaða hámarkstímabili greiðslna var þá náð. Einhver hluti hefur þó án efa fundið sér starf að nýju áður en því hámarki var náð. Ekki liggja fyrir upplýsingar um fjölda þeirra.

Í 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 er kveðið á um að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar   eða   sambærilegra   tilvika.   Hefur   ákvæðið   verið   túlkað   á   þá   leið   að íslenska ríkinu sé skylt að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000. Af 2. gr. stjórnarskrárinnar, sem mælir fyrir um að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið, sem og almennu fjárstjórnarvaldi Alþingis, sbr. 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar, leiðir aftur á móti að játa verður löggjafanum töluvert svigrúm til að ákveða hvernig skuli háttað þeirri aðstoð sem tryggja skal í lögum, að því tilskildu að gætt sé að grundvallarréttindum borgarans samkvæmt stjórnarskrá, þ. á m. jafnræðis samkvæmt 65. gr. hennar, og að stjórnarskrárvarin réttindi séu ekki skert með afturvirkum hætti.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er markmið laganna að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt. Þessi fjárhagsaðstoð er fjármögnuð með atvinnutryggingagjaldi samkvæmt lögum um tryggingagjald, auk vaxta af innstæðufé Atvinnuleysistryggingasjóðs   og  Tryggingasjóðs   sjálfstætt   starfandi   einstaklinga, sbr. 6. og 7. gr. laganna. Í lögum nr. 113/1990 um tryggingagjald er fjallað um greiðslu samnefnds gjalds. Þar er skylda lögð á launagreiðendur að inna af hendi tryggingagjald sem er tiltekinn hundraðshluti af öllum greiddum vinnulaunum, þóknunum, reiknuðu endurgjaldi og öðrum tegundum greiðslna og launa eins og nánar er fjallað um í þeim lögum. Atvinnutryggingagjald er tiltekið hlutfall af tryggingagjaldi og rennur í Atvinnuleysistryggingasjóð og Tryggingasjóð sjálfstætt starfandi einstaklinga. Gjalddagi tryggingagjaldsins er fyrsta hvers mánaðar.

Fjárhagsaðstoð til þeirra sem misst hafa starfið sitt er í formi tryggingargreiðslna sem viðkomandi á rétt á uppfylli hann skilyrði laga nr. 54/2006. Þannig er í 13. gr. laganna talað um að launamaður sem uppfylli tilgreind skilyrði teljist tryggður samkvæmt lögunum nema að annað leiði af einstökum ákvæðum þeirra. Sama gildir um sjálfstætt starfandi einstaklinga, sbr. 18. gr. laganna. Þau skilyrði sem hinn tryggði verður að uppfylla eru hlutlæg og lúta meðal annars að því   að   hann   hafi   verið   launamaður   á   innlendum   vinnumarkaði   eða   sjálfstætt starfandi   einstaklingur   á   ávinnslutímabili   og   sé   í   virkri   atvinnuleit.   Varðandi launamenn er ekki gerð krafa um að atvinnutryggingagjald sé í skilum þegar launamaður   missir   starf   sitt.   Starfið   þarf   þó   að   vera   þess   eðlis   að   greitt   sé tryggingagjald vegna þess samkvæmt lögum um tryggingagjald, sbr. a-lið 3. gr. laganna. Aftur á móti gildir sú regla um sjálfstætt starfandi einstaklinga að við stöðvun   rekstrar   verða   þeir   að   hafa   staðið   skil   á   greiðslu   tryggingagjalds   og staðgreiðsluskatts   af   reiknuðu   endurgjaldi   samkvæmt   ákvörðun   skattyfirvalda, nema að Vinnumálastofnun veiti sérstaka undanþágu frá því skilyrði, enda séu gjöldin greidd aftur í tímann, sbr. h-lið 1. mgr. og 2. mgr. 18. gr. laganna.

Samkvæmt framansögðu ávinnur launamaður og sjálfstætt starfandi einstaklingur sér tryggingaréttindi með vinnu sinni. Fela þau í sér að ef hann missir starf sitt nýtur hann fjárgreiðslna í tiltekinn tíma úr sameiginlegum sjóði, sem fjármagnaður hefur verið með greiðslum er taka mið af greiddum launum eða reiknuðu endurgjaldi, enda fullnægi hann öðrum hlutlægum skilyrðum laga nr. 54/2006. Þessi starfstengdu tryggingaréttindi eru reist á allsherjarréttarlegum grunni hér á landi með lagasetningu. Það er því hlutverk löggjafans að setja almenna reglu um lengd þess tíma sem viðkomandi getur notið þessara fjárgreiðslna. Með því að ákveða að þessi tími skuli vera 30 mánuðir í stað 36 mánaða verður ekki talið að gengið   hafi   verið   gegn   almennum   rétti   einstaklinga   til   lágmarksframfærslu   á grundvelli 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar er eignarrétturinn friðhelgur. Má engan skylda til þess að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. Vernd ákvæðisins tekur ekki einungis til áþreifanlegra eigna á borð við fasteignir og lausafé, heldur nær hún t.d. einnig til kröfuréttinda af ýmsum toga.

Eins   og   rakið   hefur   verið   er   réttur   launamanna   og   sjálfstætt   starfandi einstaklinga til atvinnuleysisbóta reistur á áunnum, starfstengdum tryggingaréttindum er byggjast á hlutlægum skilyrðum í löggjöf. Þegar launamaður verður atvinnulaus og umrædd skilyrði eru fyrir hendi öðlast hann kröfu um greiðslu atvinnuleysisbóta sem hann hefur áunnið sér meðan hann var við störf. Breytir engu í því sambandi þó að atvinnurekandinn fjármagni þann sjóð sem greitt er úr. Sá sem verður atvinnulaus verður að byggja framfærslu sína á þessum greiðslum meðan þeirra nýtur við finni hann ekki annað starf. Á hann almennt að geta reitt sig á að njóta þeirra í samræmi við þær reglur sem um þær gilda þegar réttindi hans urðu virk. Hann öðlast með öðrum orðum réttmætar væntingar um að geta notið þessara greiðslna út bótatímabilið falli réttur til þeirra ekki niður fyrir þann tíma af öðrum ástæðum í samræmi við ákvæði laganna.

Ákvæði 14. gr. laga nr. 125/2014 voru að formi til framvirk. Samkvæmt orðum sínum   hrófluðu   þau   ekki   við   rétti   þeirra   sem   nutu   atvinnuleysisbóta   fram   að gildistöku laganna, heldur einungis eftir það. Hvað sem því líður skertu þau með íþyngjandi hætti réttindi þeirra sem fram að því áttu virkan rétt til atvinnuleysisbóta í allt að 36 mánuði. Eins og fram hefur komið leiddi skerðingin til þess að allur bótaréttur féll niður hjá 81 félagsmanni VR sem að óbreyttum lögum hefðu átt að njóta fjárgreiðslna í lengri tíma, auk þess sem stytting bótatímabilsins bitnaði á fleiri   atvinnulausum   félagsmönnum   VR   næstu   mánuði   þar   á   eftir.   Í   þessum skilningi voru lögin afturvirk með óbeinum hætti. Að teknu tilliti til eðlis þeirra réttinda sem hér um ræðir og réttmætra væntinga þeirra sem áttu virkan rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta þegar lögin tóku gildi varð slík skerðing að helgast af ríkri nauðsyn og málefnalegum forsendum.

Samkvæmt lögskýringargögnum miðaði 14. gr. laga nr. 125/2014 að því að lækka útgjöld vegna greiðslu atvinnuleysisbóta um rúman milljarð króna á árinu 2015.   Ekkert   er   þar   vikið   að   því   að   tekjur  Atvinnuleysistryggingasjóðs   eða Tryggingasjóðs sjálfstætt starfandi einstaklinga stæði ekki undir útgjöldum. Undir rekstri málsins hefur stefndi heldur ekki lagt fram gögn eða fært viðhlítandi rök fyrir því að nauðsynlegt hafi verið að lækka útgjöld sjóðanna af þeim sökum. Skerðing á réttindum þeirra sem nutu greiðslna úr sjóðunum virðist því hafa helgast af því einu að bæta afkomu ríkissjóðs í heild í ríkisreikningi auk þess sem vísað var til þess að breytingin væri í samræmi við reglur á öðrum Norðurlöndum. Þessar ástæður réttlæta ekki afturvirka skerðingu á stjórnarskrárvörðum kröfuréttindum stefnanda Jóns og annarra félagsmanna stefnanda VR um greiðslu atvinnuleysisbóta. Því ber að virða að vettugi fyrirmæli laga nr. 125/2014 sem skertu umrædd réttindi með því að stytta bótatímabilið um sex mánuði. Breytir engu í því sambandi þó að gripið hafi verið til þeirra aðgerða sem stefndu vísa til á vettvangi STARFS áður en lögin voru samþykkt, en engin gögn hafa verið lögð fram um árangur þeirra aðgerða.

Stefnandi VR krefst aðallega viðurkenningar á því að stefndu hafi frá 1. janúar 2015   verið   óheimilt   að   skerða   rétt   félagsmanna  VR,   sem   áttu   virkan   rétt   til atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 31. desember 2014, með því að stytta bótatímabil um sex mánuði samkvæmt 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014. Vara- og þrautavarakröfur stefnanda VR fela í sér mismunandi útfærslur á sömu kröfu. Með vísan til þess sem rakið hefur verið verður fallist á aðalkröfu stefnanda VR eins og í dómsorði greinir, en ekkert er komið fram um að horfa beri með ólíkum hætti á réttarstöðu þeirra tveggja hópa sem í dómkröfum stefnanda VR eru taldir eiga virkan rétt til atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006.

Stefnandi, Jón H. Karlsson, krefst þess aðallega að viðurkennt verði að þrátt fyrir breytingar sem 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014, gerðu á 29. gr. laga nr.   54/2006,   er   tók   gildi   1.   janúar   2015,   skuli   hann   eiga   rétt   til   greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 „í samtals þrjú ár en ekki í 30 mánuði, að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum“. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 verður krafa um viðurkenningu á tilvist eða efni réttinda stefnanda að vera afgerandi um það hvernig þeim réttindum eigi að vera háttað. Aðalkrafa stefnanda Jóns fullnægir ekki þessu skilyrði, enda er þar krafist viðurkenningar á réttindum sem eru háð því að öðrum skilyrðum laganna hafi verið fullnægt. Því ber að vísa þessari kröfu frá dómi.

Varakrafa stefnanda Jóns er efnislega hliðstæð aðalkröfu stefnanda VR um að viðurkennt verði að óheimilt hafi verið að skerða rétt hans, sem er félagsmaður í stefnanda VR, til greiðslu atvinnuleysisbóta með því að stytta bótatímabilið um sex mánuði samkvæmt lögum nr. 125/2014. Í því ljósi ber að fallast á kröfur beggja stefnanda á þann hátt sem í dómsorði greinir.

Með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnda, íslenska ríkinu, sem skerti umrædd réttindi, gert að greiða stefnendum málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 700.000 krónur fyrir hvern stefnanda.

Ásmundur Helgason héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð:

Aðalkröfu stefnanda, Jóns H. Karlssonar, er vísað frá dómi.

Viðurkennt er að gagnvart stefnanda, Jóni H. Karlssyni, og öðrum félagsmönnum   stefnanda   VR,   sem   höfðu   virkan   rétt   til   atvinnuleysisbóta samkvæmt   29.   gr.   laga   nr.   54/2006,   um   atvinnuleysistryggingar,   með   síðari breytingum, hinn 31. desember 2014, hafi stefndu frá 1. janúar 2015 verið óheimilt að skerða þann rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta sem var virkur 31. desember 2014 með því að stytta bótatímabil um sex mánuði, samkvæmt 14. gr., sbr. e-lið 30. gr. laga nr. 125/2014, um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015, sem breyttu 29. gr. laga nr. 54/2006 þannig að í stað orðanna „samfellt í þrjú ár“ í 1. mgr. 29. gr. laganna kom: samfellt í 30 mánuði. Með þeim sem höfðu virkan rétt til atvinnuleysisbóta samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 er annars vegar átt við þá sem voru atvinnuleitendur og þegar skráðir innan atvinnuleysistryggingakerfisins og höfðu fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir 1. janúar 2015. Hins vegar er átt við þá atvinnuleitendur sem skrá sig án atvinnu og sækja um atvinnuleysisbætur 1. janúar 2015 eða síðar og halda áfram að nýta fyrra tímabil samkvæmt 29. gr. laga nr. 54/2006 með síðari breytingum.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði hvorum stefnenda 700.000 krónur í málskostnað.

Ásmundur Helgason (sign.)