Dómstólaleit

Úrskurður Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Ásgerður Ragnarsdóttir, Kjartan Bjarni Björgvinsson og Kristbjörg Stephensen.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1. Áfrýjandi skaut málinu upphaflega til Landsréttar 29. febrúar 2024. Með dómi Landsréttar 6. mars 2025 í máli nr. 169/2024 var málinu vísað frá Landsrétti. Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar öðru sinni 2. maí sama ár. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 6. febrúar 2024 í málinu nr. E-1208/2023.
2. Áfrýjandi krefst þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og breytt á þá leið að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 20. október 2022 í máli nr. 24/2022 verði staðfestur. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.
3. Stefndi Orkuveita Reykjavíkur krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.
4. Stefndi Reykjavíkurborg krefst þess að kröfum áfrýjanda verði vísað frá Landsrétti en til vara að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Þá krefst stefndi málskostnaðar fyrir Landsrétti.
5. Samkvæmt ákvörðun Landsréttar var málið flutt um formhlið þess 13. janúar 2026, sbr. 2. mgr. 161. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Niðurstaða

1. Með dómi Landsréttar 6. mars 2025 í máli nr. 169/2024 var máli áfrýjanda um sama sakarefni vísað frá án kröfu þar sem ekki hefði verið gætt að nauðsyn aðildar Reykjavíkurborgar til varnar. Áfrýjandi skaut þeirri niðurstöðu til Hæstaréttar sem staðfesti frávísun Landsréttar með dómi 9. apríl 2025 í máli nr. 17/2025. Áfrýjandi óskaði eftir útgáfu áfrýjunarstefnu á nýjan leik 2. maí sama ár á grundvelli 4. mgr. 153. gr., sbr. 1. mgr. 180. gr. laga nr. 91/1991 sem væri „innan þess frests sem þar er mælt fyrir um, sem er fjórar vikur frá því að endanlegur dómur Hæstaréttar í málinu nr. 17/2025 var kveðinn upp […].“ Landsréttur gaf út áfrýjunarstefnu í málinu 6. maí 2025.
2. Samkvæmt 4. mgr. 153. gr. laga nr. 91/1991 er aðila heimilt, ef mál sem hefur verið áfrýjað til Landsréttar innan frests samkvæmt 1. til 3. mgr. sömu greinar verður ekki þingfest, það fellur þar niður eða því er vísað þaðan frá dómi, að skjóta því þangað aftur þótt áfrýjunarfrestur sé þá liðinn. Ber þá að fá áfrýjunarstefnu gefna út á ný innan fjögurra vikna frá því að málið átti að þingfesta eða frá niðurfellingu þess eða frávísun.
3. Svo sem að framan greinir miðast nýr áfrýjunarfrestur samkvæmt skýru orðalagi 4. mgr. 153. gr. við þegar máli er vísað frá Landsrétti. Um áfrýjunarskilyrði er að ræða og fær það enga stoð í orðalagi ákvæðisins eða lögskýringargögnum að túlka beri ákvæðið á þann hátt að öðru gildi ef niðurstaða Landsréttar um frávísun máls frá réttinum er kærð til Hæstaréttar.
4. Þá verður því ekki fundin stoð að 2. mgr. 168. gr. sömu laga, sem kveður á um að kæra til Hæstaréttar fresti frekari framkvæmdum á grundvelli dómsathafnar þar til leyst er úr máli fyrir Hæstarétti, framlengi þennan frest þegar Landsréttur hefur vísað máli þaðan frá dómi.
5. Jafnframt verður ekki séð að framangreint takmarki lögbundinn rétt áfrýjanda til að kæra niðurstöðu Landsréttar um að vísa máli hans þaðan þar sem honum stóð til boða að áfrýja málinu til Landsréttar innan frestsins að nýju jafnhliða kæru til Hæstaréttar.
6. Dómur Landsréttar í máli nr. 169/2024 var kveðinn upp 6. mars 2025 en málinu ekki áfrýjað að nýju fyrr en 2. maí sama ár. Áfrýjunarfrestur var þá samkvæmt framangreindu liðinn. Verður málinu því vísað frá Landsrétti.
7. Samkvæmt 2. mgr. 130. gr., sbr. 166. gr. laga nr. 91/1991 verður áfrýjanda gert að greiða stefndu málskostnað fyrir Landsrétti eins og í úrskurðarorði greinir.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá Landsrétti.

Áfrýjandi, Einar S. Ágústsson, greiði stefndu, Orkuveitu Reykjavíkur og Reykjavíkurborg, hvorum um sig 500.000 krónur í málskostnað fyrir Landsrétti.

Sératkvæði Kjartans Bjarna Björgvinssonar

1. Ég er ósammála niðurstöðu meirihluta dómenda um að vísa málinu frá Landsrétti og tel að taka beri málið til efnismeðferðar.
2. Ágreiningur aðila í þessum þætti málsins fyrir Landsrétti lýtur að því hvort telja beri þann fjögurra vikna frest sem kveðið er á um í 4. mgr. 153. gr. laga nr. 91/1991 frá uppkvaðningu dóms Hæstaréttar 9. apríl 2025 eða dóms Landsréttar 6. mars 2025 sem áður eru nefndir.
3. Fyrir liggur að áfrýjandi kærði dóm Landsréttar til Hæstaréttar með kæru 20. mars 2025 á grundvelli kæruheimildar í a-lið 1. mgr. 167. gr. laga nr. 91/1991. Af 2. mgr. 168. gr. sömu laga leiðir að slík kæra frestar frekari framkvæmdum á grundvelli dómsathafnar þar til leyst er úr máli fyrir Hæstarétti, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 2. júní 1994 í máli nr. 206/1994.
4. Í samræmi við framangreint verður að leggja til grundvallar að dómur Landsréttar um að vísa máli áfrýjanda frá Landsrétti hafi ekki orðið endanlegur fyrr en hann var staðfestur með dómi Hæstaréttar 9. apríl 2025 og að fjögurra vikna frestur samkvæmt 4. mgr. 153. gr. laga nr. 91/1991 til að gefa út nýja áfrýjunarstefnu hafi því byrjað að líða við uppkvaðningu dóms Hæstaréttar, sbr. 4. mgr. 115. gr. sömu laga. Sjónarmið sem stefndi Orkuveita Reykjavíkur hefur teflt fram um hraða og markvissa málsmeðferð geta ekki leitt til annarrar túlkunar á ákvæði 2. mgr. 168. gr. laga nr. 91/1991. Er þá til þess að líta að Hæstiréttur getur á hvaða stigi máls sem er synjað að taka kæruefni til meðferðar ef rétturinn telur kæru tilefnislausa eða augljóslega setta fram í þeim tilgangi að tefja framgang máls, sbr. 1. og 4. mgr. 167. gr. laganna.
5. Þar sem áfrýjunarstefna 2. maí 2025 er gefin út innan frests 4. mgr. 153. gr. laga nr. 91/1991 ber að taka mál áfrýjanda til efnismeðferðar.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 6. febrúar 2024

Mál þetta, sem dómtekið var að lokinni aðalmeðferð, 10. janúar sl., var höfðað með stefnu, birtri 8. febrúar 2023, af stefnanda, Orkuveitu Reykjavíkur, [...], á hendur stefndu, Einari Schweitz Ágústssyni, [...], og Reykjavíkurborg, [...].

Stefnandi krefst þess að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 24/2022 sem kveðinn var upp þann 20. október 2022. Stefndi Reykjavíkurborg gerir sömu kröfu og stefnandi. Stefndi Einar krefst þess að kröfu stefnanda verði hafnað og að hér framangreindur úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verði staðfestur. Þá krefst stefndi Einar málskostnaðar úr hendi stefnanda, m.t.t. virðisaukaskatts.

Málsatvik

Tildrög málsins eru þau að Árbæjarlón var tæmt, að sögn varanlega, af stefnanda 29. október 2020 með því að opna lokur í Árbæjarstíflu. Árbæjarstíflan í Elliðaám var byggð á árunum 1920–1929 við virkjun ánna til raforkuframleiðslu. Framan af voru bæði suður- og norðurkvísl ánna stíflaðar allt árið um kring en rekstri lónsins var breytt árið 1960 þannig að syðri hluti lónsins var tæmdur að vori og það haft tómt yfir sumarmánuðina.

Forsaga tæmingar lónsins er sú að um haustið 2010 var ákveðið að hætta raforkuframleiðslu í Elliðaárvirkjun tímabundið því að hún svaraði ekki kostnaði vegna lækkunar raforkuverðs. Á árinu 2012 hækkaði raforkuverð á ný og var virkjunin því tekin í notkun aftur allt þar til leki kom upp í fallpípunni árið 2014. Var fallpípan metin ónýt og ekki talið fjárhagslega skynsamlegt að endurnýja hana. Lét stefnandi, sem staðið hefur að rekstri stíflunnar, þá fara fram valkostagreiningu og varð niðurstaða hennar sú að hætta skyldi þar raforkuframleiðslu til frambúðar. Þrátt fyrir að raforkuvinnsla í Elliðaárvirkjun hafi stöðvast var þó haldið áfram að fylla og tæma lónið að sunnanverðu eftir árstíðum en lóninu í norðurkvíslinni var haldið óbreyttu. Að sögn stefnanda var þetta gert að höfðu samráði við Stangaveiðifélag Reykjavíkur í því skyni að halda áratuga takti í umgengni við lífríki og annað umhverfi ánna kæmi til þess að virkjunin yrði ræst að nýju.

Í aðdraganda árstíðarbundinnar tæmingar lónsins árið 2020 lagðist stefnandi í frekari skoðun á því hvort nauðsynlegt og forsvaranlegt væri að stýra vatnsmagni við Árbæjarstíflu með þeim hætti sem fram að því hafði verið gert. Stefnandi lét framkvæma mælingar og aflaði sérstaks álits frá Hafrannsóknastofnun. Bentu þær upplýsingar sem stefnandi aflaði sér til þess að reglubundnar breytingar á vatnsyfirborði lónsins hefðu neikvæð áhrif á lífríki á svæðinu. Á þessum tíma var orðið ljóst, þar sem raforkuvinnsla hafði í reynd lagst af, að tilgangurinn með að stýra vatnsmagni við Árbæjarstíflu væri ekki lengur fyrir hendi. Stefnandi taldi á grundvelli ráðgjafar sem aflað var að varanleg tæming yrði til þess fallin að endurheimta farvegi og fyrra lífríki á svæðinu og koma svæðinu nær upphaflegu og náttúrulegu ástandi sem hafði verið raskað með virkjanagerð. Stefnandi tók því ákvörðun um að hætta að stýra vatnsmagni og tæma lónið við Árbæjarstíflu varanlega. Lónið var því tæmt í hinsta sinn 29. október 2020. Var það gert þannig að stíflan var opnuð með því að lyfta lokum hennar með gangverki hennar og var engin breyting gerð á sjálfu mannvirkinu eða gangverki þess við þá aðgerð.

Í kæru stefnda Einars, 13. janúar 2022, til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur og skipulagsfulltrúa kærði hann þá framkvæmd stefnanda að tæma með varanlegum hætti Árbæjarlón í árslok 2020. Þá krafðist stefndi Einar þess að hin ólögmæta háttsemi stefnanda að fjarlægja lónið með því að opna fyrir lokur stíflunnar yrði tafarlaust stöðvuð og að stefnanda yrði gert að mynda lónið að nýju á þeim stað þar sem það ætti að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi en að öðrum kosti yrði það gert á kostnað stefnanda.

Með bréfi skrifstofustjóra umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur, dags. 15. febrúar 2022, til stefnda Einars var kröfu hans hafnað með vísan til 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var þar m.a. vísað til þess að hin umdeilda framkvæmd væri ekki framkvæmdaleyfisskyld í skilningi skipulagslaga og reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þá var bent á að í ákvæðum deiliskipulags fælist almennt heimild en ekki skylda til framkvæmda eða eftir atvikum til að halda úti nánar tilgreindri starfsemi.

Með kæru stefnda Einars, dags. 14. mars 2022, til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála kærði hann framangreinda ákvörðun skipulagsfulltrúans og umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar um það að hafna hér framangreindum kröfum hans.

Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, þann 20. október 2022, var felld úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 um að hafna kröfu stefnda Einars um það að stöðva framkvæmdir á grundvelli 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í niðurstöðu nefndarinnar kom fram að stefndi Einar væri talinn hafa lögvarða hagsmuni af meðferð málsins sökum grenndarhagsmuna. Þá kom fram að nefndin tæki ekki afstöðu til kröfu stefnda Einars um það að stefnanda yrði gert án tafar að mynda Árbæjarlón að nýju á þeim stað sem það eigi að vera á samkvæmt gildandi deiliskipulagi með því að loka aftur lokum stíflunnar. Loks kom fram í niðurstöðunni að sú aðgerð að tæma Árbæjarlón hafi verið meiri háttar framkvæmd sem hafi haft áhrif á umhverfið og breytt ásýnd þess í skilningi 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Því hefði borið að afla framkvæmdaleyfis vegna hennar. Af þeim ástæðum hafi skipulagsfulltrúa borið að stöðva hana tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar í samræmi við 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að sakarefni þessa máls afmarkist við þau álitaefni sem tekin var afstaða til í úrskurði umhverfis- og auðlindamála, þ.e. annars vegar aðildar stefnda Einars að málinu og hins vegar hvort framkvæmdaleyfi hafi þurft fyrir tæmingu Árbæjarlóns. Málsástæður sem séu utan efnis úrskurðarins og utan valdsviðs skipulagsfulltrúa samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 geti því enga þýðingu haft í málinu.

Stefnandi byggir á því að það hafi verið röng niðurstaða hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að telja stefnda Einar eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hafi nefndinni borið að vísa málinu frá vegna skorts hans á lögvörðum hagsmunum og því beri að fella úrskurðinn úr gildi. Vísað sé til þess að í úrskurðum nefndarinnar hafi framangreint ákvæði verið skýrt til samræmis við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins þannig að áskilið sé að kærandi eigi einstaklingsbundinna og verulegra hagsmuna að gæta. Í fyrsta lagi, eins og stefnandi hafi bent nefndinni á, þá sé stefndi Einar ekki eigandi að fasteign né lóð í nágrenni Árbæjarlóns, þ.e. hann sé ekki eigandi þeirrar fasteignar sem hann hafi í kæru sinni kvaðst eiga, [...], heldur félagið E. Ágústsson ehf. Í öðru lagi sé það ekki rökstutt, hvorki í kæru stefnda Einars né í niðurstöðu úrskurðarnefndar, hverjir hinir einstaklingsbundnu og lögvörðu hagsmunir stefnda Einars séu af úrlausn málsins. Í niðurstöðu nefndarinnar komi aðeins fram að stefndi Einar njóti lögvarinna hagsmuna sökum grenndarhagsmuna, en ekkert komi þar fram um það hvaða grenndarhagsmunir það séu. Í þriðja lagi verði við mat á lögvörðum hagsmunum stefnda Einars að líta til þess að hverju hin kærða ákvörðun snýr. Sú ákvörðun, sem felld hafi verið úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, hafi verið að hafna kröfu stefnda Einars um það að stöðva tafarlaust þá háttsemi stefnanda að fjarlægja lón við Árbæjarstíflu. Þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin hafi verið liðnir 15 mánuðir frá því að umræddri háttsemi hafi verið lokið, þ.e. frá því að lónið hafi endanlega verið tæmt. Það hafi því verið með öllu ómögulegt að „stöðva“ háttsemina enda eðli máls samkvæmt ekki verið unnt að stöðva eitthvað sem þegar hafi þá verið afstaðið. Því hafi hér í raun verið um lögspurningu að ræða og niðurstaða málsins því ekki haft raunhæfa þýðingu fyrir stefnda Einar. Í fjórða lagi, verði komist að þeirri niðurstöðu í málinu að stefndi Einar eigi einhverja einstaklingsbundna og lögvarða hagsmuni, sé þá ljóst að þeir hagsmunir geti hvað sem öðru líði ekki talist vera verulegir.

Stefnandi byggir á því að það hafi verið röng niðurstaða hjá úrskurðarnefndinni að tæming Árbæjarlóns, þ.e. að opna lokur stíflunnar varanlega, sé framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd í skilningi 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Úrskurðurinn sé því haldinn verulegum annmarka og beri að ógilda hann. Í rökstuðningi sínum hafi nefndin vísað til þess að sú aðgerð að tæma Árbæjarlón hafi verið framkvæmd sem hefði haft áhrif á umhverfið og breytt ásýnd þess. Þar sé hins vegar ekki rökstutt hvernig umrædd framkvæmd uppfylli skilyrði ákvæðisins um að teljast meiri háttar framkvæmd.

Stefnandi vísar til þess að í 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012, sem sækir stoð sína í 8. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010, sé að finna upptalningu á framkvæmdum sem m.a. teljast framkvæmdaleyfisskyldar í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010. Í ákvæðinu séu sérstaklega nefndar sem slíkar framkvæmdir „stíflur eða breytingar á árfarvegi, þó ekki stíflur vegna virkjana“. Vísar stefnandi til þess að Árbæjarstífla sé hluti af Elliðaárvirkjun og falli því ekki undir framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins. Að auki liggi fyrir að ekki sé um að ræða breytingu á árfarvegi enda verði árfarvegur Elliðaánna óbreyttur við tæminguna þrátt fyrir að lónið verði ekki lengur til staðar að vetrarlagi. Í úrskurði úrskurðarnefndar segi að ekki sé deilt um stíflumannvirkið sjálft heldur tæmingu þess lóns sem stíflan myndi og að nærtækast sé að líta á þá framkvæmd sem breytingar á vatnsfarvegi sem geti eftir atvikum fallið undir ákvæði vatnalaga nr. 15/1923. Stefnandi telji þennan rökstuðning ekki eiga sér stoð í lögum. Ekki verði séð að tæming lónsins geti fallið undir 1. mgr. 75. gr. laga nr. 15/1923 um breytingar á vatnsfarvegi. Sú aðgerð feli ekki í sér mannvirkjagerð í því skyni að breyta vatnsfarvegi til að verja land eða landsnytjar gegn spjöllum af landbroti eða árennsli vatns. Auk þess sé ljóst að ef fella eigi aðgerðina undir framangreind ákvæði vatnalaga væri það Orkustofnun sem færi með eftirlit með framkvæmdinni en ekki Reykjavíkurborg, sbr. 1. mgr. 145. gr. laga nr. 15/1923. Það væri því röng niðurstaða að telja skipulagsfulltrúa skylt að stöðva framkvæmdina á grundvelli skipulagslaga.

Stefnandi byggir á því að úrskurður nefndarinnar sé háður þeim annmarka að ekki sé þar að öðru leyti rökstutt hvernig sú aðgerð að opna lokur stíflunnar og tæma lónið, sem sé framkvæmd sem ráðist hafi verið í með reglubundnum hætti í um 50 ár, geti nú talist meiri háttar framkvæmd sem háð sé framkvæmdaleyfi. Um sé að ræða aðgerð sem muni ekki hafa áhrif á umhverfi stíflunnar umfram það sem gerst hafi hingað til. Þá sé minnt á að það sé samdóma álit Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Náttúrufræðistofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar að varanleg tæming lónsins muni hafa jákvæðar breytingar í för með sér á lífríki Elliðaáa, en tæmingin færi ásýnd umhverfisins að nýju í náttúrulegt horf.

Málsástæður og lagarök stefnda Reykjavíkurborgar

Stefndi Reykjavíkurborg byggir á því að úrskurður úrskurðarnefndarinnar sé haldinn svo verulegum ágöllum að hann sé ógildanlegur og því beri að fella hann úr gildi með dómi. Stefndi taki undir málatilbúnað stefnanda, þ.m.t. málsástæður og lagarök, og geri að sínum. Þannig taki stefndi undir sjónarmið stefnanda er varði aðild fyrir úrskurðarnefndinni og skort stefnda Einars á lögvörðum hagsmunum. Stefndi byggi þó málatilbúnað sinn einkum á því að úrskurðarnefndin hafi lagt rangar forsendur og lagatúlkun til grundvallar niðurstöðu sinni og ekki byggt úrskurðinn á lögmætum grunni. Auk þess sé á því byggt að málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög. Hver og einn annmarki og allir saman leiði til þess að ógilda beri úrskurðinn.

Stefndi Reykjavíkurborg byggir á því að stefnda Einar hafi skort lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og að úrskurðarnefndinni hefði því borið að vísa málinu frá af þeim sökum. Ekki verði séð að stefndi Einar hafi haft einstaklingsbundna hagsmuni af úrlausn umfram aðra eða að hagsmunir hans geti talist verulegir í skilningi aðildarhugtaks stjórnsýsluréttar. Í úrskurðinum sé það ekki rökstutt sérstaklega hvaða hagsmunir stefnda Einars af sakarefni málsins geti talist einstaklingsbundnir og verulegir heldur sé þar látið nægja að vísa með almennum hætti til grenndarhagsmuna án frekari skýringa.

Stefndi byggi á því að umrædd ákvörðun um varanlega tæmingu lónsins hafi ekki verið framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd í skilningi 13. gr. laga nr. 123/2010, líkt og úrskurðarnefndin hafi komist að niðurstöðu um. Stefndi telji niðurstöðu nefndarinnar haldna verulegum efnislegum annmörkum. Stefndi sé ósammála röksemdafærslu og túlkun úrskurðarnefndarinnar og telji að lagatúlkun hennar samræmist ekki þeim sjónarmiðum sem beri að leggja til grundvallar við túlkun lagaákvæða, þ.e. um túlkun samkvæmt orðanna hljóðan. Stefndi telji úrskurðarnefndina hafa litið fram hjá því sem fram komi í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um að framkvæmdaleyfisskyldan eigi ekki við um stíflur vegna virkjana, en nefndin hafi talið ákvæðið eiga einungis við um stíflumannvirkið sjálft en ekki um tæmingu þess lóns sem stíflan hafi myndað. Stefndi bendi á að ekkert í lögskýringargögnum gefi til kynna að túlka beri ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 með þessum hætti. Stefndi leggi áherslu á að ef framkvæmd stífluvirkjunar sé sérstaklega undanþegin framkvæmdaleyfisskyldu gildi hið sama um notkun stíflunnar. Ekki sé unnt að telja að notkun stíflu sé framkvæmdaleyfisskyld þegar sjálft mannvirkið sé það ekki. Ótvírætt sé að Árbæjarstífla, er sé hluti af Elliðaárvirkjun, sé stífla vegna virkjunar í skilningi 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 og að Árbæjarlón geti einungis myndast vegna stíflunnar, eða réttara sagt vegna notkunar á gangverki hennar.

Stefndi Reykjavíkurborg geti ekki fallist á þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að nærtækast sé að líta á varanlega tæmingu lónsins sem breytingu á vatnsfarvegi, sem geti eftir atvikum fallið undir ákvæði vatnalaga nr. 15/1923, þar sem árfarvegi sé ekki breytt þótt lónið sé nú ekki lengur til staðar. Þá sé vakin athygli á því að uppistöðulón virkjana teljist stöðuvötn í skilningi vatnalaga nr. 15/1923, en ekki árfarvegur, sbr. 16. tölulið 4. mgr. 1. gr. laganna. Því hafi ákvæði vatnalaga nr. 15/1923 um árfarvegi ekki átt við um Árbæjarlón, þ.m.t. um tæmingu þess, auk þess sem ákvæði laganna hafi ekki áhrif á leyfisskyldu framkvæmda samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010.

Stefndi bendi á það að fyrir liggi afstaða Skipulagsstofnunar til þess hvort varanleg tæming lónsins falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi verið sú að ákvörðun stefnanda um varanlega tæmingu félli ekki undir lögin. Til að komast að þessari niðurstöðu megi ætla að Skipulagsstofnun hafi þurft að leggja mat á það hvort varanleg tæming gæti talist framkvæmd í skilningi laga nr. 106/2000, en hugtakið sé skilgreint með sambærilegum hætti og framkvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir í skipulagslögum. Skipulagsstofnun sé stofnun sem sé sérstaklega falið að lögum að veita upplýsingar og leiðbeiningar um skipulagsmál, aðstoða sveitarfélög og leiðbeina þeim við gerð skipulagsáætlana og láta í té umsagnir um ágreiningsmál á sviði skipulagsmála, sbr. a–d liði 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga. Afstaða og sú túlkun er lögð sé til grundvallar af hálfu Skipulagsstofnunar sé í samræmi við þá túlkun sem stefndi Reykjavíkurborg hefur lagt til grundvallar og lá erindi Skipulagsstofnunar fyrir úrskurðarnefndinni en þrátt fyrir það sé hvergi vikið að því í úrskurðinum eða ástæðum þess að úrskurðarnefnd telji rétt að leggja aðra túlkun til grundvallar.

Stefndi telji að sú túlkun að líta á tæmingu lónsins sem framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd hafi ekki átt viðhlítandi lagastoð og brjóti því gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Ákvörðun um að áskilja framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sé í eðli sínu íþyngjandi og verði þá að liggja að baki viðhlítandi lagastoð en í því felist að gerðar séu ákveðnar efnislegar kröfur til inntaks hennar. Túlka beri vafa um hvort háttsemi falli undir slíkt lagaboð stefnanda í hag. Í reglugerð sé sérstaklega mælt fyrir um að virkjanir vegna raforkuvinnslu séu sérstaklega undanþegnar framkvæmdaleyfisskyldu. Það að túlka umrædda undanþágu svo þröngt að eðlileg notkun virkjunarinnar geti ekki fallið undir undanþáguna sé í andstöðu við orðalag ákvæðisins og sé íþyngjandi fyrir stefnanda.

Stefndi telur að vegna þess hversu takmarkaður rökstuðningur í úrskurðinum sé, þá sé ekki með fullu ljóst hvernig úrskurðarnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að stefndi Einar fullnægði kröfum laga til þess að eiga aðild eða hvernig tæming lónsins gæti talist framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd eða það verið til þess fallið að hafa áhrif á árfarveg. Stefndi telji því ekki útilokað að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi byggt á röngum forsendum sem hefði þá borið að rannsaka frekar áður en úrskurður hafi verið kveðinn upp og því hafi áskilnaði rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki verið fullnægt. Þá telji stefndi að sá takmarkaði rökstuðningur sem fram komi í úrskurðinum geti vart talist fullnægja þeim kröfum sem gerðar séu til rökstuðnings stjórnvalda, sbr. 22. gr. laga nr. 37/1993.

Málsástæður og lagarök stefnda Einars

Stefndi Einar byggir á því að það beri að sýkna hann sökum aðildarskorts stefnanda þar sem stefnandi hafi ekki verið aðili að því máli sem stefnandi krefjist ógildingar á. Stefndi Einar og stefndi Reykjavíkurborg hafi verið einu aðilar þess máls. Það sé meginregla sem m.a. komi fram í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að aðeins aðilar stjórnsýslumáls geti krafist endurskoðunar viðkomandi stjórnsýsluákvörðunar. Því beri að fallast á kröfur stefnda Einars á grundvelli 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991.

Stefndi Einar hafnar því að hann hafi skort lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Framkvæmd stefnanda hafi haft bein áhrif á umhverfi og landslag stefnda og eigi hann því af þeirri ástæðu lögvarinna hagsmuni að gæta vegna nábýlis. Kveðst stefndi búa og eiga lögheimili að [...], þar sem hann hafi búið árum saman, og sem standi örfáum metrum frá því þar sem áður voru bakkar Árbæjarlóns. Þá eigi stefndi Einar alla hluti í félaginu E. Ágústsson ehf. sem sé eigandi fasteignarinnar að [...]. Stefndi Einar sé stofnandi félagsins, eini stjórnarmaður og framkvæmdastjóri. Vísi stefndi Einar þá til þess að hann eigi verulega lögvarða hagsmuni sem skilgreindir séu í markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 123/2010, bæði sem einstaklingur og íbúi við lónið og sem hluthafi í E. Ágústssyni ehf. Við bætist lögvarðir hagsmunir stefnda Einars sem íbúa og hluthafa í E. Ágústssyni ehf. vegna þeirrar hættu á verulegu tjóni og umbreytingum á jarðvegi og þá um leið öllu umhverfi, lóðum og því sem þar sé, þ. á m. pöllum, lögnum, gangstéttum og húsum, sem kunni að hljótast af því að vatnsbúskap á svæðinu sé raskað með framkvæmd þeirri sem um sé deilt í málinu. Þá telji stefndi að skýra beri allar reglur um lögvarða hagsmuni í tengslum við stjórnsýslu- og dómsmál rúmt og að skýra beri öll vafaatriði aðilum, þ. á m. stefnda Einari, í hag enda sé um að ræða reglur sem þrengi rétt borgaranna til að gæta réttar síns, en sá réttur sé stjórnarskrárvarinn í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár. Vísi stefndi Einar til fullgildingar Árósasamningsins sem hafi átt að opna aðild almennings að málum er hann varði.

Stefndi Einar mótmæli því að í kröfum hans felist aðeins lögspurning. Kæra stefnda til skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar hafi verið sett fram innan eðlilegra tímamarka í framhaldi af því að fyrir hafi legið að skipaður stýrihópur hafi enga afstöðu tekið í málinu og eftir árangurslausa tilraun til þess að fá yfirvöld í Reykjavíkurborg til að stöðva hina ólögmætu framkvæmd. Þá sé því mótmælt að ekki sé hægt að stöðva hina ólögmætu framkvæmd að þessum tíma liðnum. Framkvæmdin sé stöðugt yfirstandandi og hægt sé að stöðva hana með því einu að loka lokum stíflunnar og myndist þá lónið aftur.

Stefndi Einar byggir á því að hafna beri því að fella hinn umdeilda úrskurð úr gildi þar sem að úrskurðurinn hafi verið réttur og í samræmi við lög. Stefndi telji hafið yfir allan skynsamlegan vafa að það að fjarlægja fyrirvaralaust stórt lón sem sé 20–50.000 fm að stærð, þ.e. 20.000 fm í sumarstöðu og um 50.000 fm í vetrarstöðu, og staðsett í stærsta útivistarsvæði Reykjavíkur, sé meiri háttar framkvæmd í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010 og reglugerðar nr. 772/2012, enda sé ljóst að sú framkvæmd hafi haft meiri háttar áhrif á umhverfi umrædds svæðis og breytt ásýnd þess með afgerandi hætti.

Stefndi Einar byggir á því að tilvísun stefnanda til 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 varðandi það að stíflur séu undanþegnar framkvæmdaleyfi hafi enga þýðingu við úrlausn málsins enda varði málið ekki stíflugerð heldur lón sem myndast hafi vegna stíflu og sé ekki hluti stíflunnar. Þó svo að ákvæðið væri túlkað þannig að stífla næði til lóns hefði það ákvæði ekkert gildi í málinu enda yrði reglugerðin að hafa lagastoð og gæti ekki gengið gegn ákvæði 13. gr. laga nr. 123/2010.

Stefndi Einar byggir á því að túlka þurfi 13. gr. laga nr. 123/2010 og ákvæði reglugerðar nr. 772/2012 í samræmi við markmið laga nr. 123/2010, samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra, en þar komi fram að markmið þeirra sé að þróun landnotkunar sé í samræmi við skipulagsáætlanir, að tryggja vernd landslags og náttúru og rétt borgara til að hafa áhrif á nærumhverfi sitt og gefa almenningi kost á að hafa áhrif á ákvarðanir stjórnvalda við gerð skipulagsáætlana. Sú framkvæmd stefnanda að fjarlægja lónið hafi verið í andstöðu við framangreind markmið.

Stefndi Einar mótmælir því að áin renni nú í þeim farvegi sem hún hafi áður gert að vetrarlagi. Hið rétta sé að í nyrðri kvísl árinnar hafi lokur alltaf verið lokaðar á sumrin og þar hafi því verið lón. Stefndi Einar mótmælir því að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar hafi ekki verið rökstutt með hvaða hætti tæming lónsins hafi talist meiri háttar framkvæmd. Í forsendum úrskurðarins sé það ítarlega rakið um hvaða framkvæmd sé að ræða, í hverju hún hafi falist og hvert umfang hennar hafi verið.

Stefndi Einar mótmælir því að tæming Árbæjarlóns geti ekki fallið undir ákvæði 75. gr. vatnalaga nr. 15/1923 líkt og stefnandi haldi fram. Stefndi árétti að stefnandi hafi ekki aflað þeirra leyfa Orkustofnunar eða eftir atvikum Fiskistofu líkt og mælt sé fyrir um í greininni og því hafi framkvæmdin verið ólögmæt. Það sé einnig rangt að Orkustofnun fari með alla stjórnsýslu varðandi þá framkvæmd sem hér sé deilt um enda falli hún undir fleiri en ein lög og fleiri en eina stofnun sem þurfi þá allar að koma að málinu með lögbundnum umsögnum, leyfum og eftirliti.

Niðurstöður

Ágreiningur í málinu lýtur að úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 20. október 2022 í máli nr. 24/2022 og hvort hann sé ógildanlegur og þar með hvort fella beri hann úr gildi með dómi. Deila aðilar annars vegar um hvort stefndi Einar hafi haft lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins fyrir nefndinni og hins vegar hvort tæming Árbæjarlóns hafi verið framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd. Fyrir dómi deila aðilar þá um takmarkanir á endurskoðunarvaldi dómstóla vegna stjórnvaldsákvarðana af því tagi sem hér um ræðir og um hvort sýkna beri stefnda Einar vegna aðildarskorts stefnanda.

Í málinu hefur stefndi Einar byggt á ýmsum málsástæðum og lagarökum til stuðnings kröfu sinni um að hafna beri kröfu stefnanda um að fella hinn umdeilda úrskurð úr gildi, sem úrskurðarnefndin tók þó ekki afstöðu til í úrskurði sínum. En í dómaframkvæmd hefur verið talið að endurskoðunarvald dómstóla vegna athafna og ákvarðana stjórnvalda takmarkist við það að endurskoða aðeins þann lagagrundvöll sem lá til grundvallar hinni endurskoðuðu ákvörðun, þ.e. dómstólar endurskoði aðeins þá ákvörðun sem stjórnvaldið tók og þau rök sem bjuggu henni að baki, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 9. október 2014 í máli nr. 111/2014. Af þeim sökum verður ekki vikið að þeim málsástæðum og lagarökum stefnda Einars sem úrskurðarnefndin tók ekki afstöðu til í hinum umdeilda úrskurði.

Stefndi Einar byggir á því að það beri að sýkna hann sökum aðildarskorts stefnanda þar sem stefnandi hafi ekki verið aðili að því máli sem hann krefst ógildingar á. Stefnandi byggir í þessu tilliti á því að honum hafi verið veitt aðild að málinu þegar úrskurðarnefndin veitti honum frest til þess að gera athugasemdir vegna kærunnar.

Með tölvupósti úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. mars 2022, var stefnanda tilkynnt um kæru stefnda Einars til nefndarinnar, dags. 14. mars 2022, og var stefnanda þá veittur 30 daga frestur til þess að gera athugasemdir vegna kærunnar. Eins og fram kemur í hinum umdeilda úrskurði í máli nr. 24/2022 þá gerði stefnandi athugasemdir vegna kærunnar og setti þar fram ákveðnar kröfur.

Þegar stjórnvald, í þessu tilviki stefnandi, neytir umsagnarréttar samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 telst það hafa orðið aðili að því stjórnsýslumáli sem rekið er fyrir nefndinni. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944 nýtur sá sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi almennt réttar til þess að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Af því leiðir að ekki verður fallist á kröfu stefnda Einars um sýknu vegna aðildarskorts stefnanda.

Stefnandi byggir á því að það hafi verið röng niðurstaða hjá úrskurðarnefndinni að telja stefnda Einar eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Byggir stefnandi á því að stefndi Einar sé ekki eigandi fasteignarinnar að [...], heldur félag í hans eigu, nefndin rökstyðji ekki hverjir hinir einstaklingsbundnu og lögvörðu hagsmunir stefnda Einars séu af úrlausn málsins, þá hafi niðurstaða málsins enga raunhæfa þýðingu haft fyrir stefnda Einar þar sem um lögspurningu hafi verið að ræða og loks séu hagsmunir stefnda Einars ekki verulegir. Stefndi Reykjavíkurborg tekur undir þessi sjónarmið stefnanda. Stefndi Einar byggir á því að hann hafi haft lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins sökum nábýlis, þá kynni að vera hætta á verulegu tjóni og umbreytingum á jarðvegi vegna röskunar á vatnsbúskap á svæðinu, jafnframt hafi krafa hans í málinu ekki verið lögspurning þar sem hægt sé að stöðva framkvæmdina með því einu að loka lokum stíflunnar og loks beri að skýra reglur um lögvarða hagsmuni rúmt, einkum í ljósi opnunar aðildar samkvæmt Árósasamningnum.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar. Þetta skilyrði verður túlkað í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins þannig að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklingslegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Í úrskurði í máli nr. 24/2022 frá 20. október 2022 var stefnandi talinn hafa haft lögvarða hagsmuni af meðferð málsins sökum grenndarhagsmuna þar sem hann byggi í húsi í íbúðargötu í næsta nágrenni við lónstæði Árbæjarstíflu.

Við mat á því hvort stefndi Einar geti hafa haft lögvarða hagsmuni af úrlausn hins umdeilda úrskurðar þá liggur fyrir að hann hafi búið í nokkru nábýli við nyrðri hluta Árbæjarlóns, þ.e. við þann hluta lónsins sem að meginstefnu til hafi verið stíflaður allan ársins hring. Á hinn bóginn verður ekki séð að hagsmunir stefnda Einars hafi eða muni skerðast á nokkurn hátt að því er varðar hagnýtingu hans á fasteign þeirri er hann býr í. Þá hefur stefndi Einar ekki sýnt fram á nokkurt tjón á fasteign þeirri er hann býr í vegna breytinga á vatnsbúskap á svæðinu. Þrátt fyrir að ásýnd og lífríki þess landsvæðis þar sem lónið stóð áður hafi breyst verður ekki talið að grenndaráhrif útsýnisbreytinganna og lífríkisbreytinganna séu með þeim hætti að varðað geti hagsmuni stefnda Einars á þann veg að hann teljast eiga þá verulegu eða einstaklingsbundnu hagsmuni umfram aðra er skapað hafi honum með réttu umrædda kæruaðild að málinu fyrir úrskurðarnefndinni. Þá verður ekki talið að stefndi Einar geti hér byggt lögvarða hagsmuni sína á tilvísun til markmiðsákvæða laga nr. 130/2011. Jafnframt verður þá ekki talið að stefndi Einar geti byggt umrædda lögvarða hagsmuni sína á tilvísun til opnunar aðildar vegna fullgildingar Árósasamningsins enda var sú opna aðild útfærð í lögum nr. 130/2011 með þeim hætti sem kveðið er á um í síðari málslið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og lýtur sérstaklega að aðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka, en ekki að aðild einstaklinga. Verður þetta jafnframt ráðið af almennum athugasemdum í frumvarpi til laga nr. 130/2011 í III. kafla sem ber heitið „Um opnun aðildar samkvæmt Árósasamningnum“. Þar er, að lokinni upptalningu á þeim ákvörðunum sem nú er getið í stafliðum a–c í síðari málslið 3. mgr. 4. gr. laganna, vikið að því að kæruaðild vegna annarra stjórnvaldsákvarðana sem séu kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála lúti almennum reglum stjórnsýsluréttar og verði því bundin við þá er eigi lögvarða hagsmuni.

Í ljósi framangreinds þá ber að mati dómsins þegar af þessari ástæðu að fallast á kröfu stefnanda um það að ógilda beri hinn umdeilda úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 24/2022 frá 20. október 2022.

Stefnandi og stefndi Reykjavíkurborg gera ekki kröfu um málskostnað, en m.t.t. kröfu stefnda Einars, úrslita málsins, sem og atvika allra þá verður hann látinn niður falla.

Málið fluttu lögmennirnir Magnús Ingvar Magnússon fyrir stefnanda, Elín Hrefna Ólafsdóttir fyrir stefnda Reykjavíkurborg og Sveinn Jónatansson fyrir stefnda Einar Schweitz Ágústsson. Pétur Dam Leifsson héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Ógiltur er með dómi úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 20. október 2022 í máli nr. 24/2022. Málskostnaður fellur niður.