Dómstólaleit

Mál þetta, sem var dómtekið þann 19. apríl sl., var höfðað með stefnu þann 26. febrúar 2015. Stefnendur eru SS Byggir ehf. og Hálönd ehf., bæði til heimilis að Njarðarnesi 14, Akureyri. Stefndi er Akureyrarkaupstaður, Geislagötu 9, Akureyri. Til fyrirsvars er stefnt Eiríki Birni Björgvinssyni bæjarstjóra. Fyrirsvarsmaður beggja stefnenda er Sigurður Sigurðsson framkvæmdastjóri.

Efnislegar kröfur stefnanda SS Byggis ehf. hljóða um að stefndi greiði honum 20.039.727 krónur með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. vaxtalaga nr. 38/2001 af 2.439.179 krónum frá 16. desember 2013, 4.872.237 krónum frá 15. janúar 2014, 7.303.523 krónum frá 14. febrúar 2014, 9.733.585 krónum frá 17. mars 2014, 12.186.495 krónum frá 15. apríl 2014, 17.420.239 krónum frá 25. nóvember 2014 til 14. janúar 2015 og af 20.039.727 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Þá er krafist málskostnaðar.

Dómkröfur stefnanda Hálanda ehf. hljóða endanlega um að viðurkennt verði að stefndi sé skaðabótaskyldur gagnvart stefnanda vegna tjóns sem stefnandi hafi orðið fyrir, vegna breytingar á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 sem stefndi samþykkti þann 19. febrúar 2013, 1.    á   óbyggðum   lóðum   skv.   deiliskipulagi   af   1.   áfanga   frístundabyggðar   og verslunar- og þjónustusvæðis að Hlíðarenda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda þann 13. mars 2011, 2.    á óbyggðum lóðum skv. 2. áfanga deiliskipulags í landi Hálanda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda þann 20. maí 2014, 3.    og á öðrum hlutum fasteignarinnar Hálanda, fastanúmer 233-8188.

Til vara er þess krafist að viðurkennt verði að stefnda beri að kosta gatnagerð og viðhald gatna 1.      skv. deiliskipulagi af 1. áfanga frístundabyggðar og verslunar- og þjónustusvæðis að Hlíðarenda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda þann 13. mars 2011, 2.      skv.   deiliskipulagi   2.   áfanga   í   landi   Hálanda,   samþykktu   af   bæjarstjórn stefnda þann 20. maí 2014 og 3.      innan annarra hluta fasteignarinnar Hálanda, fastanúmer 233-8188. Þá er krafist málskostnaðar.

Stefndi krefst þess að verða sýknaður af öllum kröfum stefnenda eða að bætur verði  lækkaðar verulega. Þá er krafist málskostnaðar.

Hluta dómkrafna stefnanda Hálanda ehf. var vísað frá dómi með úrskurði 9. nóvember sl. og verður sá þáttur ekki rakinn hér.

I

Stefnandi SS Byggir ehf. eignaðist árið 2010 nánar greinda landspildu ofan byggðar   á  Akureyri.  Var   þetta   svæði   þá   utan   skilgreinds   þéttbýlis   samkvæmt skipulagi.   Lét   stefnandi   SS   Byggir   ehf.   í   upphafi   gera   deiliskipulag   að   hluta svæðisins, sem stefndi samþykkti 13. mars 2011. Var þar m.a. gert ráð fyrir fjórum mótelbyggingum, þjónustuhúsi, vélageymslu og 14 frístundahúsum.  Sótti stefnandinn síðan um byggingarleyfi fyrir fyrsta frístundahúsinu og samþykkti stefndi það 17. apríl 2012 og tilkynnti það með bréfi 18. apríl 2012. Jafnframt var honum tilkynnt að hann þyrfti að greiða nánar greint gatnagerðargjald. Þessu mótmælti stefnandi. Samkomulag var gert 14. maí 2012 um frestun greiðslu. Höfðaði stefnandi mál og krafðist flýtimeðferðar sem fallist var á. Lauk svo að stefndi afturkallaði ákvörðun um álagningu og var málið fellt niður um annað en málskostnað.

Sumarið   2012   byrjaði   stefndi   vinnu   við   gerð   tillögu   að   breytingu   á aðalskipulagi sínu, í þá veru að breyta þéttbýlismörkum, þannig að ofannefnt land varð þá innan þeirra. Stefnandi SS Byggir ehf. mótmælti tillögunni á öllum stigum. Kom það fyrir ekki, bæjarstjórn stefnda samþykkti hana 19. febrúar 2013 og ráðherra staðfesti hana 18. mars 2013.

Eftir þetta lagði stefndi gatnagerðargjöld á byggingar á svæðinu, jafnharðan og byggingarleyfi voru veitt.

Hálönd komust í eigu samnefnds dótturfélags stefnanda SS Byggis ehf. þann 28. desember 2012. Stefnandi SS Byggir ehf. hefur samt sem áður staðið skil á gatnagerðargjöldum, með fyrirvara.

Fyrir liggur að stefndi hefur neitað að taka þátt í kostnaði vegna gatnagerðar á svæðinu.

II

Stefnendur telja álagningu gatnagerðargjaldanna ólögmæta. Séu þau skattur og verði eingöngu lögð á með skýrri lagaheimild. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 skuli innheimta það af fasteignum í þéttbýli. Um skil þess og dreifbýlis vísist til samþykkts deiliskipulags eða staðfests aðalskipulags á hverjum tíma. Þéttbýli sé samkvæmt 24. tl. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þyrping húsa þar sem búi að minnsta kosti 50 manns og fjarlægð milli húsa fari ekki yfir 200 metra. Afmarka megi þéttbýli með öðrum hætti í aðalskipulagi. Hálönd falli ekki undir skilgreiningu í 1. málslið þessa ákvæðis. Þar að auki sé svæðið skilgreint sem frístundabyggð, þar sem óheimilt sé að hafa fasta búsetu. Það hafi   ekki   verið   afmarkað   sem   þéttbýli   í   skipulagi   fyrr   en   stefndi   hafi   breytt aðalskipulagi   sínu.   Það   hafi   því   verið   óheimilt   að   innheimta   gjöldin   fyrir   þá breytingu.

Stefnandi SS Byggir ehf. reisir kröfu sína á því að 2. málsliður 24. tl. 2. gr. skipulagslaga feli í sér ólögmætt framsal skattlagningarvalds, sem stangist á við 77. gr. og 40. gr. stjórnarskrárinnar. Sé sveitarfélagi veitt sjálfdæmi um skattlagningu með þessu ákvæði og álagning skatts á grundvelli þess sé ólögmæt.

Verði ekki á þetta fallist kveðst stefnandi byggja á því að heimild til að afmarka þéttbýli samkvæmt ákvæðinu sé takmörkunum háð. Verði að skýra hana þröngt með tilliti til íþyngjandi áhrifa hennar. Skipulagslegar forsendur verði að standa til þess og lögmæt og málefnaleg sjónarmið að búa að baki. Því sé ekki til að dreifa hér. Svæðið sé langt utan hins raunverulega þéttbýlis og geti aldrei orðið raunverulegt þéttbýli. Búseta sé bönnuð þar. Stefnandi telji að eina ástæðan fyrir ákvörðun stefnda hafi verið að geta innheimt gatnagerðargjald.

Þá sé ennfremur á því byggt að álagningin sé afturvirk, sbr. 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, a.m.k. hvað varði deiliskipulag 1. áfanga hverfisins, sem hafi verið komið í gildi þegar aðalskipulaginu hafi verið breytt og gatnagerð lokið að hluta.

Stefnandi SS Byggir ehf. kveðst krefjast endurgreiðslu þegar greiddra gjalda með vísan til þess að um oftekin gjöld sé að ræða, sem greidd hafi verið með fyrirvara. Þá kveðst hann einnig byggja á málsástæðum sem stefnandi Hálönd ehf. færi fram fyrir aðalkröfu sinni og eiga að minnsta kosti jafnháa skaðabótakröfu og nemi þegar greiddum gjöldum.

III

Stefnandi Hálönd ehf. byggir kröfu um viðurkenningu á bótaskyldu aðallega á 1. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 123/2010, eins og hún hljóðaði þegar aðalskipulagsbreytingin var samþykkt. Sé um að ræða hlutlæga bótareglu. Þurfi stefnandi aðeins að sýna fram á að stefndi hafi valdið honum tjóni, til að bótaskylda falli á stefnda.  Fyrir breytinguna hafi ekki þurft að greiða gatnagerðargjöld. Nemi tjónið aldrei minni fjárhæð en sem nemi fjárhæð gatnagerðargjalda af byggingarframkvæmdum á svæðinu. Sé þetta enn augljósara þar sem stefndi hafi neitað að ráðast í gatnagerð á svæðinu.

Einnig sé byggt á almennu sakarreglunni. Hafi stefndi valdið stefnanda tjóni af ásetningi   eða   að   minnsta   kosti   gáleysi,   sem   nemi   ekki   lægri   fjárhæð   en gatnagerðargjöldum af þeim eignum og því svæði sem hann geri kröfu vegna. Séu orsakatengsl   og   sennileg   afleiðing   athafna   stefnda   augljós,   enda   hafi   hann samþykkt skipulagið einkum til höfuðs framkvæmdum stefnenda og þrátt fyrir mótmæli á öllum stigum.

Stefnandi   Hálönd   ehf.   vísar   til   stuðnings   varakröfu   sinni   til   fyrrgreindra málsástæðna og sjónarmiða um jafnræði. Verði aðalkröfunni hafnað telur stefnandi að   á   stefnda   hvíli   a.m.k.   sú   skylda   að   kosta   framkvæmdir   við   götur   á   landi stefnanda og halda þeim við. Einnig komi þessi skylda fram í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 153/2006   um   gatnagerðargjald.   Í   2.   mgr.   sömu   gr.   komi   fram   að   um   skyldu sveitarstjórnar til gatnagerðar og viðhalds gatna fari eftir ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Telur stefnandi felast í þessu að fyrst stefndi ákvað að gera   svæðið   að   þéttbýli   og   innheimta   gatnagerðargjöld   beri   hann   ábyrgð   á gatnagerð og viðhaldi.

IV

Stefndi   segir   að   áður   en   aðalskipulagi   var   breytt   árið   2013   hafi   slíkar breytingar verið til umfjöllunar um árabil, þar á meðal breyting á þéttbýlismörkum. Vísar stefndi til framlagðs tölvupósts frá því í júlí 2010 þessu til stuðnings, þar sem arkitekt gerði tillögur um breytingar á þéttbýlismörkum, þar sem ein hljóðaði um svipuð þéttbýlismörk og raunin varð. Kveðst stefndi mótmæla því að breytingin hafi verið gerð til höfuðs stefnendum.

Stefndi tekur fram að hann fari með skipulagsvald samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. þeirra beri sveitarstjórn ábyrgð á að gert sé aðalskipulag og samkvæmt 1. mgr. 38. gr. eigi hið sama við um deiliskipulag. Sveitarstjórn sé heimilt að afmarka þéttbýli, sbr. 24. tl. 2. gr. Þann   19.   febrúar   2013   hafi   bæjarstjórn   stefnda   samþykkt   að   breyta þéttbýlismörkum í aðalskipulagi. Skipulagsstofnun hafi samþykkt breytinguna 18. mars 2013 og hún tekið gildi með auglýsingu í stjórnartíðindum 5. apríl. Með þessari breytingu hafi stefndi verið að bregðast almennt við þéttingu byggðar ofar áður skilgreindra marka.

Þótt um frístundabyggð sé að tefla segir stefndi sér heimilt og skylt að leggja gatnagerðargjöld á byggingar þar, enda hafi svæðið verið afmarkað sem þéttbýli með fyrrgreindri heimild. Þá séu fleiri frístundabyggðir innan þéttbýlismarka, þar sem   gatnagerðargjöld   hafi   verið   greidd.   Með   tilliti   til   jafnræðissjónarmiða   sé óheimilt að hlífa stefnendum við gatnagerðargjöldum.

Stefndi   mótmælir   því   að   2.   tl.   24.   gr.   skipulagslaga   feli   í   sér   óheimilt skattlagningarvaldsframsal. Sé um að ræða almennan efnislegan mælikvarða og eftir honum hafi gjöldin verið lögð á byggingar í Hálöndum.

Hvað varði heimild til að afmarka þéttbýli, sem stefnendur telji að beri að túlka þröngt, vísar stefndi til greinargerðar með frumvarpi til laganna, þar sem segir að skilgreining á þéttbýli sé óbreytt, en tekið sé fram að afmarka megi það með öðrum hætti í aðalskipulagi. Skilgreiningu á þéttleika byggðar sé breytt að því leyti að hún vísi ekki einungis til þéttbýlis, en hugtakið geti einnig átt við í dreifbýli, t.d. um fjölda sumarbústaða í dreifbýli.

Engar athugasemdir hafi borist frá Umhverfisstofnun og/eða Skipulagsstofnun við breytingu á þéttbýlismörkum. Stefnandi SS Byggir ehf. hafi gert athugasemd á ,,athugasemdartíma“.

Verulegu   máli   skipti   hér   að   stefndi   sé   landlítill   hvað   varði   flatlendi   og mögulegt  byggingarland.  Hafi  byggðamynstur  breyst  í  áranna  rás   og   þéttleiki byggðar ofan við þéttbýlismörk hafi tekið breytingu, sem hafi kallað á breytingu á mörkunum. Eftir hana séu aðeins skíðasvæði í Hlíðarfjalli, hverfisverndarsvæði á Glerárdal og vatnsverndarsvæði utan þéttbýlismarka.

Stefndi kveðst mótmæla því að álagning gatnagerðargjalda hafi verið afturvirk skattlagning. Sé meginregla að við setningu skattalegra ákvæða taki skattlagning gildi á ákveðnum tíma. Þess verði ekki vænst að skattar taki ekki breytingum og að hagræði sem til staðar hafi verið sé ævarandi. Mörg dæmi séu um að lögaðilar verði að hlíta því að skattlagning geti tekið breytingum, sem hafi áhrif á afkomu og rekstur   við   gildistöku   skattaákvæða.   Sé   því   ekki   hægt   að   túlka   álagningu gatnagerðargjalds af byggingum sem lendi innan þéttbýlismarka sem afturvirka. Hafi verið fallið frá álagningu gjalds af húsum, þar sem byggingaráform hefðu þegar verið samþykkt eða byggingarleyfi verið gefið út fyrir gildistöku breytinga á aðalskipulagi og því sé ekki um afturvirka skattlagningu að tefla.

Stefndi   mótmælir   því   að   álagningin   sé   ólögmæt   og   stangist   á   við lögmætisreglu, jafnræðisreglu og stjórnskipunarlög og að hún feli í sér mismunun vegna þess að stefnendur þurfi að greiða gatnagerðargjald og jafnframt að kosta gerð   og   rekstur   gatna   í   Hálöndum.   Markmið   laga   um   gatnagerðargjald   nr. 153/2006, sbr. 1. gr., sé að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög með sérstökum skatti af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá skattur sé nýttur. Vísar stefndi til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 415/2005.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 153/2006 skuli gjaldinu varið til gatnagerðar og viðhalds gatna og annarra gatnamannvirkja. Ráðstöfun til viðhalds sé því óháð eignarhaldi   og   ekki   bundin   við   tilteknar   götur.   Þá   skipti   ekki   máli   þótt   land stefnanda tengist vegi sem Vegagerðin haldi, enda sé hann hluti af gatnakerfi stefnda. Sé samkvæmt þessu ljóst að gjaldinu sé almennt ætlað að standa straum af gatnagerð. Vísar stefndi aftur til nýnefnds dóms, þar sem segi að ákvörðun um fjárhæð gjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða. Liggi ekki annað fyrir en að það hafi verið ákveðið með þeim hætti og ósannað að jafnræðis hafi ekki verið gætt.

Þá segir stefndi að í 2. mgr. 39. gr. skipulagslaga segi að sveitarfélög annist ekki   gatnagerð   eða   aðrar   sameiginlegar   framkvæmdir   og   rekstur   á   svæðum frístundabyggða. Þannig hafi eignar- og rekstraraðilar slíkra svæða í Kjarnaskógi og Sunnutröð séð alfarið um gatnagerð þar, jafnframt því að greiða gatnagerðargjöld.

Samkvæmt   þessu   sé   lagaheimild   fyrir   álagningu   gatnagerðargjalda,   fullt jafnræði sé með stefnendum og öðrum eignar- og rekstraraðilum frístundabyggða gagnvart stefnda og ekki hafi verið sýnt fram á að álagning sé stjórnskipunarlega óheimil. Stefndi segir um skaðabótakröfu Hálanda ehf. að lögskýringargögn sýni að ákvæði 51. gr. laga nr. 73/1997, sem fjalli um bætur vegna skipulags og yfirtöku eigna eigi ekki við hér. Ákvæðið fjalli um bótaskyldu ef gildistaka skipulagsáætlana   hafi   áhrif   á   verðmæti   fasteignar,   m.a.   til   lækkunar   eða   ef nýtingarmöguleikar eigna skerðist verulega frá því sem áður hafi verið heimilt, eða ef eign rýrni svo hún nýtist ekki til sömu nota og áður. Rekur stefndi síðan efni núgildandi ákvæðis, sbr. 22. gr. laga nr. 59/2014, þar sem segir að leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem eigi við um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, eigi sá er geti sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Ljóst sé að með þessum ákvæðum sé mælt fyrir um bætur fyrir svo umfangs miklar takmarkanir að þær jafngildi eignarnámi. Breytingar á skattlagningu, sem hafi áhrif á rekstur, geti ekki átt hér undir.

V

Stefndi segir um varakröfu Hálanda ehf. að ráðstöfun gatnagerðargjalds sé ekki bundin við gerð gatna við þær lóðir sem gjaldið sé lagt á. Stefnandi SS Byggir ehf. hafi sjálfur gert deiliskipulag og ráðið gatnakerfi. Í 2. mgr. 24. gr. laga nr. 73/1993, sem   sé   fallin   úr   gildi,   hafi   sagt   að   ákvæði   greinarinnar   ætti   ekki   við   um sumarbústaðasvæði   þar   sem   sveitarfélag   annist   ekki   gatnagerð   eða   aðrar sambærilegar framkvæmdir og rekstur. Sambærilegt ákvæði sé nú í 2. mgr. 39. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem sérstaklega sé tiltekið að sveitarfélög annist ekki   gatnagerð   eða   aðrar   sameiginlegar   framkvæmdir   og   rekstur   á   svæðum frístundabyggða. Vísar stefndi einnig til fyrrnefnds hæstaréttardóms í máli nr. 415/2005.

VI

Svo sem rakið er hér að framan byggir stefnandi SS Byggir ehf. kröfu um endurgreiðslu gatnagerðargjalda á því að stefnda hafi verið óheimilt að afmarka byggingarsvæðið sem þéttbýli í skilningi skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 24. tl. 2. gr. laganna heimilar ákvæði í 2. málslið sveitarfélagi að afmarka þéttbýli með öðrum hætti í aðalskipulagi en almenna reglan í 1. málslið kveður á um. Lögin kveða ekki á um sérstakar takmarkanir á þessari heimild.

Ákvörðun stefnda um breytingu á aðalskipulagi sem hér um ræðir var tekin með lögformlegum hætti og staðfest af æðra stjórnvaldi. Átti stefnandi þess kost að mótmæla fyrirhugaðri breytingu, sem hann gerði. Þessari ákvörðun hefur ekki verið hnekkt og verður ekki á því byggt að hún sé bersýnilega svo ólögmæt að hún verði virt að vettugi, enda liggur fyrir að í júlí 2010 voru starfsmenn stefnda farnir að velta fyrir sér tillögum um breytingar á þéttbýlismörkum, þannig að ekki verður talið sýnt að breytingarnar hafi sérstaklega verið gerðar ,,til höfuðs“ stefnanda. Verður ekki fallist á kröfur stefnenda að því marki sem þær eru byggðar á þessum atriðum.

Eins   og   komið   hefur   fram   hér   að   framan   ber   sveitarfélagi   að   innheimta gatnagerðargjald af byggingum í þéttbýli. Er gjaldstofninn skýr og afmarkaður að þessu leyti. Þótt sveitarfélög hafi samkvæmt framansögðu víðtæka heimild til afmörkunar þéttbýlis verður að líta til þess að sú heimild er háð málsmeðferðarreglum skipulagslaga og staðfestingu æðra stjórnvalds. Að þessu gættu verður ekki fallist á að heimild stefnda til afmörkunar þéttbýlis samkvæmt skipulagslögum feli í sér skattlagningarvald sem fari í bága við ákvæði 77. gr. og 40. gr. stjórnarskrár.

Stefndi hefur aðeins lagt gatnagerðargjöld á byggingar sem leyfðar voru eftir að þéttbýlismörkum var breytt. Þegar af þeirri ástæðu eru ekki efni til að fallast á það að gjöldin hafi verið afturvirk, í heild eða að hluta.

Fyrir liggur að fyrir skipulagsbreytinguna var ekki unnt að leggja gatnagerðargjöld á byggingar í Hálöndum, þar sem svæðið var þá utan þéttbýlis. Stefnandi Hálönd ehf. eignaðist landið 28. desember 2012. Tillaga stefnda að breyttu skipulagi hafði þá þegar verið kynnt og hafði stefnandi SS Byggir ehf. gert athugasemdir við hana með bréfi dagsettu 21. júlí 2012. Með þetta í huga og að öðru leyti með vísan til málsástæðna stefnda varðandi bótareglu þágildandi 51. gr. laga   nr.   123/2010,   verður   ekki   fallist   á   að   stefndi   hafi   bakað   sér   bótaskyldu gagnvart stefnanda Hálöndum ehf. með skipulagsbreytingunni. Verður ekki heldur á því byggt að stefndi hafi bakað sér bótaskyldu á grundvelli sakarreglunnar, þótt skipulagsbreytingin leiddi til þess að landið yrði innan þéttbýlismarka.

Fallist verður á málsástæður stefnda þess efnis að gatnagerðargjald sé í eðli sínu skattur en ekki þjónustugjald og að samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 123/2010 annist sveitarfélag ekki gatnagerð eða aðrar sameiginlegar framkvæmdir og rekstur á frístundabyggðarsvæði. Leiðir af þessu að stefndi verður ekki skyldaður til að annast þessi verkefni á frístundabyggðarsvæðinu í Hálöndum. Ber því að sýkna hann af varakröfu stefnanda Hálanda ehf. Samkvæmt framansögðu verður stefndi sýknaður af kröfum stefnenda. Eftir atvikum þykir rétt að hvor aðili greiði sinn kostnað af rekstri málsins. Dóminn kveður upp Erlingur Sigtryggsson héraðsdómari. Gætt var ákvæðis 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991.

DÓMSORÐ:

Stefndi, Akureyrarkaupstaður, er sýkn af kröfum stefnenda, SS Byggis ehf. og Hálanda ehf. í máli þessu. Málskostnaður fellur niður.