Dómstólaleit

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Aðalsteinn E. Jónasson, Ásgerður Ragnarsdóttir og Þorgeir Ingi Njálsson.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1. Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 15. mars 2023. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 2. mars 2023 í málinu nr. E-2985/2022.
2. Áfrýjandi Landsnet hf. krefst sýknu af kröfum stefnda og málskostnaðar úr hendi hans í héraði og fyrir Landsrétti.
3. Áfrýjandi Orkustofnun krefst sýknu af kröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.
4. Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur og áfrýjendum gert að greiða honum málskostnað fyrir Landsrétti. Til vara krefst hann þess „að ógilt verði með dómi sú ákvörðun áfrýjandans Landsnets hf., að taka með ákvæðum 4.1, 4.10 og 4.11 í gjaldskrá fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu nr. 43, með gildistíma frá 1. apríl 2022, upp aflgjald vegna innmötunar á flutningskerfi Landsnets hf., sem áfrýjandinn Orkustofnun féllst að þessu leyti á með ákvörðun sinni hinn 14. desember 2021.“ Til þrautavara krefst stefndi þess „að ógilt verði með dómi sú ákvörðun áfrýjandans Orkustofnunar frá 14. desember 2021, að fallast á gjaldskrá áfrýjandans Landsnets hf. fyrir flutning og kerfisþjónustu nr. 43, með gildistíma frá 1. apríl 2022, þar sem tekið er upp aflgjald fyrir innmötun á flutningskerfi Landsnets hf. í ákvæði 4.1, 4.10 og 4.11.“ Að því frágengnu gerir stefndi þá kröfu að ógiltur verði með dómi úrskurður úrskurðarnefndar raforkumála 17. maí 2022 í máli nr. 1/2022, þar sem kæru stefnda var vísað frá nefndinni. Þá krefst stefndi málskostnaðar úr hendi áfrýjenda sameiginlega fyrir Landsrétti.

   Málsatvik og málsástæður

5. Mál þetta á rætur að rekja til gjaldskrár áfrýjandans Landsnets hf. nr. 43/2022 sem tók gildi 1. apríl 2022, en með henni var tekið upp aflgjald fyrir innmötun raforku á flutningskerfi fyrirtækisins sem nær til stefnda sem raforkuvinnslufyrirtækis. Lýtur ágreiningur aðila að því hvort gjaldið eigi sér viðhlítandi stoð í ákvæðum raforkulaga nr. 65/2003.
6. Áfrýjandinn Landsnet hf. var stofnað með heimild í lögum nr. 75/2004 til að annast raforkuflutning og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga, en í 8. gr. þeirra laga er kveðið á um að eitt fyrirtæki skuli annast þessi verkefni. Skal flutningsfyrirtækið vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga.
7. Þær breytingar sem samkvæmt framansögðu voru gerðar á gjaldskrá Landsnets hf. áttu sér nokkurn aðdraganda, svo sem að nokkru er gerð grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi. Í því sambandi skal þess sérstaklega getið að í febrúar 2020 var í vinnuhópi, sem stofnaður hafði verið og stefndi átti fulltrúa í, kynnt sú hugmynd að 10-12% af tekjum flutningsfyrirtækisins yrðu innheimt með gjöldum fyrir innmötun raforku í stað þess að allar tekjur þess kæmu frá notendum, svo sem þá tíðkaðist. Gerði stefndi athugasemdir við forsendur fyrirhugaðrar breytingar 28. febrúar og 7. desember 2020 og að nýju 3. maí 2021. Einnig var fundað með fulltrúum raforkuvinnslufyrirtækja í febrúar og mars 2021 þar sem meðal annars kom fram andstaða stefnda við breytingarnar. Lutu athugasemdir stefnda meðal annars að því að ekki væri lagastoð fyrir innheimtu gjaldsins.
8. Umrædd gjaldskrá var samþykkt á stjórnarfundi Landsnets hf. 21. október 2021. Var þar miðað við að hún tæki gildi 1. janúar 2022. Um gjaldskrá flutningsfyrirtækis segir í 9. mgr. 12. gr. a raforkulaga að eigi síðar en átta vikum fyrir fyrirhugaða gildistöku skuli hún send Orkustofnun. Telji stofnunin framlagða gjaldskrá brjóta í bága við ákvæði laganna eða reglugerða skuli hún koma athugasemdum á framfæri við flutningsfyrirtækið innan þriggja vikna frá móttöku. Tekur gjaldskráin ekki gildi fyrr en bætt hefur verið úr að mati Orkustofnunar. Í samræmi við þetta var hin samþykkta gjaldskrá kynnt Orkustofnun með bréfi 5. nóvember 2021. Stefndi hafði á þessum tíma komið á framfæri við stofnunina athugasemdum sínum. Þá setti stefndi fram frekari athugasemdir með bréfi 6. desember 2021 en þær lutu að áhrifum breytinganna á mat á ríkisstyrkjareglum. Hinn 14. desember 2021 féllst Orkustofnun á gjaldskrána en með því skilyrði meðal annars að hún tæki ekki gildi fyrr en 1. apríl 2022.
9. Með bréfi 7. janúar 2022 kærði stefndi framangreinda afstöðu Orkustofnunar til úrskurðarnefndar raforkumála og krafðist þess að hún yrði felld úr gildi. Með úrskurði 17. maí 2022 var kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni með þeim röksemdum að Orkustofnun hefði ekki tekið kæranlega stjórnvaldsákvörðun í málinu. Í kjölfarið höfðaði stefndi mál þetta. Sætti það flýtimeðferð fyrir héraðsdómi og var réttarstefna gefin út 27. júní 2022.
10. Með hinum áfrýjaða dómi var fallist á aðalkröfu stefnda í héraði en með henni var krafist viðurkenningar á því að óheimilt væri að leggja á stefnda aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfi Landsnets hf. samkvæmt ákvæðum 4.1, 4.10 og 4.11 í framangreindri gjaldskrá fyrirtækisins sem Orkustofnun hafi fallist á 14. desember 2021.
11. Um málsatvik og málsástæður vísast að öðru leyti til hins áfrýjaða dóms.

Niðurstaða

Um formhlið málsins

1. Fyrir héraðsdómi hafði áfrýjandinn Orkustofnun uppi kröfu um að málinu yrði vísað frá dómi. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði 2. nóvember 2022 og leitar áfrýjandinn ekki endurskoðunar á honum. Í greinargerð sinni til Landsréttar lætur áfrýjandinn þess þó getið að vera kunni að slíkir annmarkar séu á aðal-, vara- og þrautavarakröfu stefnda að óhjákvæmilegt sé að vísa þeim frá dómi án kröfu. Helgist þetta af því að ekki liggi fyrir niðurstaða úrskurðarnefndar raforkumála um lögmæti aflgjaldsins, sbr. 30. gr. raforkulaga. Samkvæmt 12. mgr. greinarinnar verði ákvarðanir sem aðeins verða kærðar til nefndarinnar ekki bornar undir dómstóla fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir. Samkvæmt þessu og með því að ágreiningur um lögmæti gjaldskrár áfrýjandans Landsnets hf. heyri undir nefndina séu ekki uppfyllt skilyrði til að stefndi geti borið slíkt sakarefni undir dómstóla, sbr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.
2. Niðurstaða um hvort málinu skuli vísað frá dómi af framangreindri ástæðu ræðst ekki af því hvort krafa þar um hafi verið höfð uppi heldur ber Landsrétti að gæta að því af sjálfsdáðum.
3. Óumdeilt er að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru af áfrýjandanum Orkustofnun um lögmæti gjaldskrár áfrýjandans Landsnets hf. séu kæranlegar til úrskurðarnefndar raforkumála, sbr. 1. mgr. 30. gr. raforkulaga. Áður er getið um aðkomu áfrýjandans Orkustofnunar að gerð gjaldskrár samkvæmt 9. mgr. 12. gr. a laganna. Með sama hætti og þar greinir er mælt fyrir um það í 2. mgr. 26. gr. þeirra að telji Orkustofnun að gjaldskrá sem tilkynnt hefur verið uppfylli ekki kröfur laganna eða reglugerða settra samkvæmt þeim taki gjaldskráin ekki gildi fyrr en úr hafi verið bætt að mati stofnunarinnar. Þá skal stofnunin samkvæmt 1. mgr. 24. gr. þeirra hafa eftirlit með því að fyrirtæki sem starfa samkvæmt lögunum fullnægi þeim skilyrðum sem um starfsemina gilda. Þar segir einnig að stofnunin skuli hafa samráð við Samkeppniseftirlitið um eftirlit með starfsemi og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna eftir því sem við á.
4. Svo sem áður er getið var það afstaða áfrýjandans Orkustofnunar til breyttrar gjaldskrár áfrýjandans Landsnets hf. í aðdraganda gildistöku hennar að hún bryti hvorki í bága við ákvæði laganna né reglugerða. Í bréfi sem stofnunin ritaði áfrýjandanum Landsneti hf. 14. desember 2021, þar sem þessi afstaða var kynnt og rökstudd, en stefnda var sent afrit þess, segir meðal annars svo um „lagagrundvöll fyrir fyrirhuguðum breytingum á gjaldi virkjana“.

   Orkustofnun getur ekki séð að með þeirri breytingu sem gerð var á raforkulögum árið 2011 hafi ætlunin verið að taka fyrir það að flutningsfyrirtækinu væri heimilt að rukka innmötunargjald en 1. mgr. 12. gr. a snýr fyrst og fremst að því að skilgreina, að ekki eigi að gilda sama gjaldskrá fyrir stórnotendur og dreifiveitur er úttekt varðar. Hafi það verið ætlunin með lagabreytingunni að banna gjald vegna innmötunar hefði Landsnet[i] í framhaldi af því borið skylda til að fella niður afhendingargjald til virkjana sem sannarlega er innmötunargjald og hefur verið í gjaldskrá Landsnets frá árinu 2007. Þessu næst er í bréfinu vísað til athugasemda við 7. gr. í frumvarpi því er varð að tilvitnuðum breytingalögum nr. 19/2011, en þar hafi sérstaklega verið tekið fram að frumvarpið gerði ráð fyrir að litlar efnisbreytingar væru gerðar á gildandi ákvæði um gjaldskrá. Þó væri lagt til að í lögin kæmi skýrt ákvæði um að gjaldskrá fyrir flutning fyrir stórnotendur yrði í bandaríkjadölum. Í niðurlagi bréfsins er síðan sérstaklega tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir Orkustofnunar séu kæranlegar til úrskurðarnefndar raforkumála. Hér að framan er lýst afdrifum þeirrar kæru sem stefndi beindi til úrskurðarnefndar raforkumála af þessu tilefni 7. janúar 2022.

5. Að framangreindu virtu fær það ekki staðist að stefnda verði við svo búið gert að sæta því að aðal-, vara- og þrautavarakröfu hans verði vísað frá héraðsdómi á grundvelli þess að farið hafi verið á svig við málshöfðunarskilyrði 12. mgr. 30. gr. raforkulaga.
6. Stefndi hefur hagað kröfugerð sinni í málinu á þann veg að aðallega verði viðurkennt að óheimilt sé að leggja á hann aflgjald samkvæmt tilgreindum ákvæðum í gjaldskrá áfrýjandans Landsnets hf. nr. 43/2022 en til vara og þrautavara að ógiltar verði ákvarðanir áfrýjenda um að taka ákvæði þessi upp í hana. Fyrir liggur að gjald þetta hefur verið lagt á stefnda og innheimt mánaðarlega frá því að gjaldskrá nr. 43/2022 tók gildi 1. apríl 2022. Þessi tiltekna gjaldskrá er fallin úr gildi og ný gjaldskrá, sem mælir fyrir um innmötunargjald með sambærilegum hætti og þar var gert og á sama lagagrundvelli og áður, komin í hennar stað. Að þessum atvikum virtum hefur stefndi sem fyrr lögvarða hagsmuni af því að leyst verði úr kröfum hans um lögmæti gjaldsins.
7. Samkvæmt öllu framansögðu sætir málið efnislegri úrlausn fyrir Landsrétti.

Um efnishlið málsins

1. Svo sem fram er komið greinir málsaðila á um það hvort viðhlítandi heimildir standi til að leggja á stefnda sem raforkuvinnslufyrirtæki gjald fyrir innmötun raforku á flutningskerfi áfrýjandans Landsnets hf. Í gjaldskrá fyrirtækisins er gjald þetta fellt undir flutningsgjöld og nefnt aflgjald.
2. Áfrýjandinn Orkustofnun er sérstök ríkisstofnun sem er sjálfstæð í ákvörðunum sínum þegar hún sinnir raforkueftirliti samkvæmt raforkulögum, sbr. 1. gr. laga nr. 87/2003 um Orkustofnun. Svo sem áður er rakið hefur stofnunin með höndum ákveðnar eftirlitsskyldur með gjaldskrá áfrýjandans Landsnets hf. Þannig er það skilyrði þess að gjaldskrá öðlist gildi að fyrir liggi sú afstaða stofnunarinnar að hún uppfylli kröfur raforkulaga eða reglugerða settra samkvæmt þeim. Telst engum vafa undirorpið að við rækslu þessa hlutverks komi stofnunin fram sem stjórnvald í merkingu laga, sbr. enn fremur ákvæði 1. mgr. 30. gr. raforkulaga.
3. Með vísan til þess sem að framan er rakið getur vart farið á milli mála að gjaldskrá áfrýjandans Landsnets hf. verði að hafa viðhlítandi stoð í lögum. Af niðurstöðu þar um ræðst jafnframt hvort heimildir standi til þess að mæla fyrir um gjaldtöku í reglugerð.
4. Staðfest er sú niðurstaða héraðsdóms að hafna kröfu áfrýjandans Orkustofnunar um sýknu af aðalkröfu stefnda á grundvelli aðildarskorts.
5. Mælt er fyrir um gjaldskrá flutningsfyrirtækis í 12. gr. a raforkulaga. Í 1. mgr. greinarinnar segir:

   Flutningsfyrirtækið skal setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk skv. 12. gr. Gjaldskráin skal gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda sem skal ákvörðuð í bandaríkjadölum.

   Í lagagreininni er ekkert vikið að gjaldtöku fyrir innmötun.

6. Ekki verður séð að ágreiningur sé um það að gjald fyrir innmötun raforku hafi verið innheimt frá 2004 til 1. október 2007 og þá lengst af á grundvelli svohljóðandi heimildar í þágildandi 5. mgr. 12. gr. raforkulaga, sbr. lög nr. 149/2004:

   Sama gjaldskrá skal vera fyrir innmötun virkjana á flutningskerfið. Þar sem virkjanir tengjast flutningskerfinu um dreifiveitu skal innmötunargjaldið renna til dreifiveitunnar.

   Fram að gildistöku breytingalaganna hafði gjaldinu verið skipt á milli flutningsfyrirtækisins og viðkomandi dreifiveitu. Heimildarákvæði þetta var afnumið með lögum nr. 19/2011 sem tóku gildi 11. mars 2011. Fram að því hafði innheimta innmötunargjalds ekki verið tekin upp að nýju frá því að henni var hætt í október 2007 og það var ekki gert fyrr en 1. apríl 2022 á grundvelli gjaldskrárinnar sem mál þetta er sprottið af.

7. Ákvæði 12. gr. þágildandi raforkulaga um gjaldskrá flutningsfyrirtækis, sem þá tók einnig til tekjumarka þess, var breytt með 7. gr. laga nr. 19/2011. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi því er varð að lögunum segir meðal annars:

   Með frumvarpi þessu er lagt til að gildandi ákvæði 12. gr. í raforkulögunum verði skipt upp í tvö ákvæði þannig að ákvæði 12. gr. a gildi um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins en 12. gr. um tekjumörkin og setningu þeirra. Frumvarpið gerir ráð fyrir að litlar efnisbreytingar verði á gildandi ákvæði um gjaldskrá og vísast um það til greinargerðar með 12. gr. laga nr. 65/2003, 8. gr. laga nr. 89/2004, 2. gr. laga nr. 149/2004 og 4. gr. laga nr. 67/2008. Þó er nú lagt til að í lögin komi skýrt ákvæði um að gjaldskrá fyrir flutning fyrir stórnotendur verði í bandaríkjadölum. Þá er lagt til að smávægilegar breytingar verði á tímarammanum fyrir samþykki Orkustofnunar á gjaldskrá flutningsfyrirtækisins.

   Áfrýjendur hafa haldið því fram að þessar athugasemdir renni stoðum undir það að ekki hafi staðið til að afnema lagaheimild til töku innmötunargjalds enda þótt framangreint ákvæði 5. mgr. 12. gr. raforkulaga hafi verið fellt á brott úr þeim með gildistöku laga nr. 19/2011. Ákvæði reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga, þar sem annars vegar sé gert ráð fyrir gjaldi fyrir innmötun og hins vegar útmötun á sérhverjum afhendingarstað flutningskerfisins, styðji enn frekar við þá niðurstöðu að lögin útiloki á engan hátt gjaldtöku fyrir innmötun.

8. Af málatilbúnaði áfrýjenda verður ráðið að lagaheimild fyrir innheimtu aflgjalds verði jafnframt leidd af 12. gr. raforkulaga um tekjumörk og að hún sæki einnig stoð í önnur ákvæði laganna, svo sem gerð er grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi. Í 1. mgr. greinarinnar segir að markmið með setningu tekjumarka sé að hvetja til hagræðingar í rekstri flutningsfyrirtækisins og tryggja að tekjur þess séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita, að teknu tilliti til arðsemi. Þá kemur fram í 2. mgr. sömu greinar að Orkustofnun setji flutningsfyrirtækinu tekjumörk vegna kostnaðar við flutning raforku. Skuli tekjumörkin vera tvískipt, það er vegna flutnings á raforku til dreifiveitna annars vegar og vegna flutnings til stórnotenda hins vegar. Þá skuli við setningu tekjumarka taka tillit til kostnaðar vegna reksturs og fjárfestinga vegna flutnings til dreifiveitna annars vegar og stórnotenda hins vegar. Í 3. mgr. greinarinnar eru síðan tilgreind þau viðmið sem tekjumörkin skulu ákveðin út frá.
9. Svo sem fram er komið er mælt fyrir um að það í 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga að flutningsfyrirtækið skuli setja sér gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við 12. gr. laganna og að gjaldskráin skuli gilda fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og úttekt stórnotenda. Samkvæmt orðanna hljóðan ákvæðisins og að teknu tilliti til lagagreinarinnar í heild, sem ber yfirskriftina gjaldskrá flutningsfyrirtækis, eru ekki forsendur til annars en að líta svo á að gjaldtaka samkvæmt gjaldskrá skuli vera bundin við úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi annars vegar og úttekt stórnotenda hins vegar.
10. Að framangreindu gættu verður með engu móti séð að leiða megi heimild til töku aflgjalds af ákvæði raforkulaga um tekjumörk flutningsfyrirtækis, öðrum ákvæðum þeirra eða með skýringu til samræmis við ákvæði tilskipunar 2009/72/EB er varðar innri raforkumarkað. Þá verður ekki á það fallist með áfrýjendum að grundvalla megi slíka heimild á fyrrgreindum athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/2011. Er í því sambandi meðal annars til þess að líta að þegar frumvarp til laganna var upphaflega lagt fram hafði innmötunargjald ekki verið innheimt um nokkurt skeið þrátt fyrir heimild til þess í raforkulögum samkvæmt framansögðu. Það var síðan ekki gert fyrr en gjaldskrá sú sem mál þetta er sprottið af tók gildi 1. apríl 2022. Loks fær hér engu breytt þótt svonefnt afhendingargjald, sem vísað er til í hinum áfrýjaða dómi, hafi verið innheimt allt frá 1. október 2007, en það er allt annars eðlis en gjald fyrir innmötun.
11. Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki fallist á það með áfrýjendum að aflgjald fyrir innmötun raforku á flutningskerfi áfrýjandans Landsnets hf. eigi sér viðhlítandi stoð í lögum. Samkvæmt því verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur á þann hátt sem í dómsorði greinir.
12. Ákvæði héraðsdóms um málskostnað er staðfest.
13. Eftir framangreindum málsúrslitum verðum áfrýjendum gert að greiða stefnda málskostnað eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Viðurkennt er að óheimilt hafi verið að leggja á stefnda, Landsvirkjun, aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfi áfrýjanda, Landsnets hf., samkvæmt gjaldskrá nr. 43/2022 fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu, sem öðlaðist gildi 1. apríl 2022.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað skal vera óraskað.

Áfrýjendur, Landsnet hf. og Orkustofnun, greiði óskipt stefnda 1.500.000 krónur í málskostnað fyrir Landsrétti.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 2. mars 2023

Mál þetta, sem var dómtekið 3. febrúar 2023, var höfðað 27. júní 2022 af Landsvirkjun, […], Reykjavík, á hendur Landsneti hf., […], Reykjavík, og Orkustofnun, […], Reykjavík.

Stefnandi krefst þess aðallega að viðurkennt verði með dómi að óheimilt sé að leggja á stefnanda aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfi Landsnets hf. samkvæmt ákvæðum 4.1, 4.10 og 4.11 í gjaldskrá stefnda, Landsnets hf., fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu nr. 43, með gildistíma frá 1. apríl 2022, sem stefndi, Orkustofnun, féllst að þessu leyti á með ákvörðun sinni hinn 14. desember 2021.

Til vara krefst stefnandi þess að ógilt verði með dómi sú ákvörðun stefnda, Landsnets hf., að taka með ákvæðum 4.1, 4.10 og 4.11 í gjaldskrá fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu nr. 43, með gildistíma frá 1. apríl 2022, upp aflgjald vegna innmötunar á flutningskerfi stefnda, Landsnets hf., sem stefndi, Orkustofnun, féllst að þessu leyti á með ákvörðun sinni hinn 14. desember 2021.

Til þrautavara krefst stefnandi þess að ógilt verði með dómi sú ákvörðun stefnda, Orkustofnunar, frá 14. desember 2021 að fallast á gjaldskrá stefnda, Landsnets hf., fyrir flutning og kerfisþjónustu nr. 43, með gildistíma frá 1. apríl 2022, þar sem tekið er upp aflgjald fyrir innmötun á flutningskerfi stefnda, Landsnets hf., í ákvæði 4.1, 4.10 og 4.11.

Til þrautaþrautavara krefst stefnandi þess að ógiltur verði með dómi úrskurður úrskurðarnefndar raforkumála frá 17. maí 2022, í máli nr. 1/2022, þar sem kæru stefnanda var vísað frá nefndinni. Þá krefst stefnandi greiðslu málskostnaðar úr hendi stefndu sameiginlega.

Stefndi, Orkustofnun, krefst sýknu af aðalkröfu, varakröfu og þrautavarakröfu, sem og að málskostnaður verði felldur niður. Stefndi, Landsnet hf., krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda. Samkvæmt ákvörðun dómstjóra Héraðsdóms Reykjavíkur 26. júní 2022 sætir mál þetta flýtimeðferð eftir XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Stefndi, Orkustofnun krafðist frávísunar aðal, vara- og þrautavarakröfu stefnanda frá dómi. Málið var flutt um frávísunarkröfu stefnda, 7. október 2022 og með úrskurði 2. nóvember 2022 var frávísun hafnað.

I

1. Þann 1. apríl 2022 tók gildi breytt gjaldskrá stefnda, Landsnets hf., sem fól m.a. í sér að tekið var upp aflgjald fyrir innmötun raforkuvinnsluaðila. Breytingarnar áttu sér nokkurn aðdraganda, en Landsnet hf. hóf vinnu við þær í september 2017.

   Stefnandi gerði athugasemdir við forsendur fyrirhugaðrar gjaldskrárbreytingar með bréfum til Landsnets hf., dags. 28. febrúar 2020, 7. desember 2020 og 3. maí 2021. Þá funduðu stefnandi og stefndi, Landsnet hf., dagana 26. febrúar og 25. mars 2021, þar sem stefnandi lýsti yfir andstöðu sinni við þær breytingar sem fyrirliggjandi tillögur fólu í sér. Skjal með umsögnum viðskiptavina, þ. á m. stefnanda, og viðbrögðum Landsnets hf. við þeim var svo birt á vefsíðu Landsnets hf. þann 20. október 2021 ásamt lokatillögum.

2. Breytingar á gjaldskrá Landsnets hf., þ. á m. á aflgjaldi fyrir innmötun á flutningskerfið, voru samþykktar á stjórnarfundi Landsnets hf. þann 21. október s.á. og voru þær í framhaldinu sendar Orkustofnun til kynningar með bréfi, dags. 5. nóvember 2021. Í bréfi Landsnets hf. til Orkustofnunar kemur m.a. fram að niðurstöður greininga hafi sýnt að rétt væri að færa hluta úttektargjalda að nýju yfir á innmötun. Gildandi fyrirkomulag í formi fasts afhendingargjalds miðist við kostnað af fjárfestingum í flutningskerfinu og veiti það því ekki vinnsluaðilum upplýsingar um raunverulegan kostnað við innmötun á raforku. Með breytingu á innmötunargjaldi sé ætlunin að auka gagnsæi í skiptingu kostnaðar milli viðskiptavina Landsnets hf. og veita vinnsluaðilum upplýsingar um raunkostnað við innmötun raforku. Þá segir að með gjaldskrárbreytingunni sé gert ráð fyrir að 12% af tekjum Landsnets hf. verði af innmötunargjaldinu og að úttektargjöld lækki samsvarandi á móti. Úttektargjald muni lækka um 13,6% hjá stórnotendum og um 7,9% hjá dreifiveitum. Þannig hafi breyting á uppbyggingu flutningsgjaldskrárinnar ekki áhrif á heildartekjur félagsins, heldur sé eingöngu um tilfærslu á tekjum að ræða.

   Með bréfi Orkustofnunar til Landsnets hf., dags. 14. desember 2021, sem er svar við fyrrgreindu bréfi Landsnets hf. frá 5. nóvember s.á., vísar Orkustofnun til eftirlitshlutverks stofnunarinnar með gjaldskrá Landsnets hf. samkvæmt ákvæðum 9. mgr. 12. gr. a, 24. gr. og 26. gr. raforkulaga. Er tekið fram að telji stofnunin framlagða gjaldskrá brjóta í bága við ákvæði laganna eða reglugerða skuli Orkustofnun koma athugasemdum sínum á framfæri við Landsnet hf. innan þriggja vikna og gjaldskráin taki ekki gildi fyrr en bætt hafi verið úr að mati Orkustofnunar. Í bréfinu er tekin afstaða til lögmætis hins nýja innmötunargjalds og komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að lagaheimild væri fyrir gjaldtökunni í raforkulögum. Í bréfinu er einnig tekið fram að Orkustofnun telji að gjaldskrárbreytingin feli í sér grundvallarbreytingu á uppbyggingu fyrri gjaldskrár sem komi til með að hafa víðtæk áhrif og svo umfangsmiklar breytingar hafi ekki verið teknar til skoðunar af Orkustofnun síðan árið 2007, þegar gjaldtaka fyrir afl og orku vegna innmötunar hafi verið færð yfir í gjald fyrir úttekt. Í bréfinu er vikið að áhrifum hinnar breyttu reglugerðar á raforkusölusamninga milli stórnotenda og framleiðenda en um þau segir svo í athugasemdum Orkustofnunar: […] Fyrirkomulag á greiðslu raforkuflutnings er veigamikill þáttur í samningaviðræðum milli framleiðanda raforku og viðskiptavina á stórnotendamarkaði. Í ákveðnum samningum greiðir framleiðandi flutningskostnað fyrir viðskiptavini sína og í öðrum samningum er einungis samið um verð fyrir raforku þar sem raforkuflutningur er ekki innifalinn og er þar með greiddur beint til Landsnets af stórnotanda. Í þeim tilfellum mun þessi gjaldskrárbreyting hafa þær afleiðingar í för með sér að flutningskostnaður til stórnotenda lækkar en framleiðandi situr uppi með að borga aukinn kostnað við innmötun þangað til nýr samningur næst. Þannig geta framleiðendur í þessari stöðu orðið fyrir umtalsverðum tekjumissi ef ekki nást samningar um yfirfærslu kostnaðar til stórnotenda þar sem ekki sé um að ræða breytingu á heildartekjum flutningsfyrirtækisins vegna þessarar yfirfærslu. … […] Það er hins vegar ekki hægt að líta framhjá þeirri staðreynd að um mjög veigamikla breytingu á uppbyggingu gjaldskrár flutningsfyrirtækisins er að ræða sem hefur áhrif á langtímasamninga sem í gildi eru milli stórnotenda og framleiðenda raforku á raforkumarkaði ásamt því að hafa áhrif á uppbyggingu gjaldskráa dreifiveitna vegna smávirkjana. […].

   Að virtum framangreindum sjónarmiðum taldi Orkustofnun m.a. í ljósi meðalhófs að það þyrfti að gefa viðskiptavinum Landsnets hf. lengri tíma til aðlögunar og því tæki Orkustofnun þá ákvörðun að fresta gildistöku gjaldskrárbreytingarinnar um þrjá mánuði eða til 1. apríl 2022 og með þremur fyrrgreindum skilyrðum.

3. Þann 7. janúar 2022 beindi stefnandi kæru til úrskurðarnefndar raforkumála vegna „ákvörðunar“ Orkustofnunar sem fram kom í fyrrgreindu bréfi til Landsnets hf., dags. 14. desember 2021. Krafðist stefnandi þess aðallega að úrskurðarnefndin felldi ákvörðun Orkustofnunar úr gildi.

   Með úrskurði, dags. 17. maí 2022, var kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni, með þeim röksemdum að Orkustofnun hefði ekki tekið kæranlega stjórnvaldsákvörðun í málinu, enda hefði ákvörðun Orkustofnunar hvorki verið beint að stefnanda sérstaklega né heldur hefði hún falið í sér bindandi og endanlega niðurstöðu við úrlausn tiltekins máls. Þá taldi úrskurðarnefndin stefnanda ekki hafa lögvarða hagsmuni af kærunni.

4. Á meðal gagna málsins er skjal sem tekið var saman af Landsneti hf., dags. í október 2021, þar sem fjallað er um „Viðbrögð Landsnets við umsögnum viðskiptavina vegna breytinga á gjaldi virkjana“ í tengslum við hina breyttu gjaldskrá um flutning á raforku o.fl. Í skjalinu í umfjöllun um „Áhrif á raforkusölusamninga“ kemur fram að umsagnaraðilar hafi í grundvallaratriðum verið samþykkir þeim markmiðum sem liggi að baki því að taka upp innmötunargjald, en athugasemdir lúti að því að ekki hafi verið tekið nægjanlegt tillit til sérstakra aðstæðna á Íslandi varðandi langtímasamninga við stórnotendur þar sem sumir raforkusölusamningar taki ekki breytingum á flutningsgjaldskrá o.fl. Um viðbrögð Landsnets ehf. við þessari athugasemd segir m.a. að gera megi ráð fyrir því að breytingar geti orðið á fyrirkomulagi raforkuflutnings, þ.m.t. á gjaldtöku, yfir langan tíma. Síðan segir svo:

   Árétta skal að breytingarnar fela eingöngu í sér tilfærslu á tekjum milli viðskiptavina Landsnets. Ekki er um hækkun á tekjum að ræða. Breytingar á innmötunargjaldi hafa þau áhrif að reikningur fyrir úttekt lækkar og reikningur fyrir innmötun hækkar að sama skapi, en heildargreiðslan verður sú sama. Sú staðreynd að orkusölusamningar við stórnotendur hafa oftar en ekki verið gerðir til langs tíma getur ekki komið í veg fyrir aðlögun og breytingar á fyrirkomulagi raforkuflutnings og þeim reglum og viðmiðum sem um hann gilda. Ákveðnum vandkvæðum er bundið að beita mismunandi viðmiðum eða gjaldskrám fyrir sambærilega viðskiptavini, enda hvílir jafnræðisskylda á Landsneti á grundvelli raforkulaga, auk þess sem lög og reglur um setningu gjaldskrár eru skýr og miða við sömu gjaldtöku frá sambærilegum viðskiptavinum.

II

1. 1. Helstu málsástæður og lagarök stefnanda Stefnandi byggir kröfur sínar á því að óheimilt sé að leggja á hann aflgjald fyrir innmötun á grundvelli gjaldskrár nr. 43/2022. Það fari í bága við raforkulög að heimta aflgjald fyrir mötun inn á kerfið þar sem einungis sé gert ráð fyrir því í lögunum að greiða skuli gjald fyrir úttekt. Upptaka aflgjalds fyrir innmötun sé ekki í samræmi við lögmætisregluna, þar sem gjaldtakan þurfi að byggjast á skýrum lagaheimildum.

   Um kröfugerð sína tekur stefnandi fram að í aðalkröfu sé farið fram á viðurkenningu á því að óheimilt sé að leggja á aflgjald vegna innmötunar, samkvæmt heimild í 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, og að Landsneti hf. og Orkustofnun sé báðum stefnt til varnar vegna aðkomu þeirra að ákvörðun gjaldskránna sem álagning gjaldsins byggi á.

   Stefnandi bendir á eignaraðild að stefnda, Landsneti hf., sé bundin við íslenska ríkið og sveitarfélög, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 65/2003. Þá er á það bent að með dómi Hæstaréttar í máli nr. 854/2014 hafi því verið slegið föstu við gerð svonefndrar kerfisáætlunar sem fjallað sé um í 9. gr. raforkulaga að Landsnet hf. teldist vera stjórnvald í merkingu 123. gr. laga nr. 91/1991, en málið varðaði beiðni málsaðila um flýtimeðferð. Hafi Hæstiréttur litið til þess hvernig stofnað hafi verið til fyrirtækisins og hinnar lögbundnu starfsemi þess.

   Stefnandi bendir á að tekjuöflun Landsnets hf. til að mæta kostnaði við rekstur og uppbyggingu flutningskerfisins, sem samþykkt hafi verið með kerfisáætlun, sé skilgreind með lögum. Sérstök tekjumörk séu sett á hverju ári og felist í þeim hámark leyfilegra árlegra tekna til að mæta kostnaði, sbr. 12. gr. raforkulaga. Um þau sé jafnframt fjallað í reglugerð nr. 550/2012 og forsendurnar sem Orkustofnun beri að styðjast við þegar tekjumörk eru sett. Ekki fari því á milli mála að málsmeðferð við setningu tekjumarka teljist til opinberrar stjórnsýslu. Stefnandi vísar til orðalags 1. mgr. 12. gr. a í raforkulögum og tekur fram að stefnandi sé hvorki dreifiveita né stórnotandi samkvæmt skilgreiningu raforkulaga:

   Flutningsfyrirtækið skal setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk skv. 12. gr. Gjaldskráin skal gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda sem skal ákvörðuð í bandaríkjadölum.

   Stefnandi bendir á að aðrar gjaldskrárheimildir í 12. gr. a lúti að kerfisþjónustu og töpum í flutningskerfinu samkvæmt 7. mgr. og einnig heimild til að krefjast greiðslu ef tenging nýrra virkjana eða stórnotenda við flutningskerfi valdi auknum tilkostnaði, sbr. 9. mgr. Hvergi í lögunum sé að finna heimild til að láta aðra en dreifiveitur og stórnotendur bera almennan rekstrar- og fjárfestingarkostnað sem fjallað er um í tekjumörkum. Ekki geti farið á milli mála að í þessu samhengi verði að líta á gjaldtökuna sem hluta af stjórnsýslu og gera þurfi kröfur sem af því leiðir til íþyngjandi ákvarðana um skýra lagastoð, rétta meðferð mála, málefnalegar ástæður og meðalhóf.

   Stefnandi rekur í greinargerð sinni breytingar sem gerðar voru á gjaldskrá raforkulaga með 8. gr. laga nr. 89/2004 og 4. gr. laga nr. 67/2008. Þá bendir stefnandi á að á árinu 2007 hafi gjaldskrá Landsnets hf. tekið þeim breytingum að aflgjald fyrir innmötun hafi fallið brott og gjald fyrir úttekt hækkað á móti. Með 7. gr. laga nr. 19/2011 hafi lögunum verið breytt til samræmis og ekki lengur gert ráð fyrir innmötunargjaldi. Þágildandi ákvæði 5. mgr. 12. gr. raforkulaga hafi verið fellt brott en ákvæðið hljóðaði svo: „Sama gjaldskrá skal vera fyrir innmötun virkjana á flutningskerfið. Þar sem virkjanir tengjast flutningskerfinu um dreifiveitu skal innmötunargjaldið renna til dreifiveitunnar.“

   Frá árinu 2011 hafi eingöngu verið vísað til þess að gjaldið skyldi miða við úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og úttekt stórnotenda. Telur stefnandi að með breytingunum hafi löggjafinn staðfest að frá árinu 2011 hafi gjaldtakan fyrir flutning beinst að stórnotendum og dreifiveitum en ekki raforkuvinnsluaðilum. Frá 2011 hafi ekki verið lagastoð fyrir því að miða gjaldtöku raforkuvinnsluaðila við ákveðna fjárhæð fyrir hverja megavattstund.

   Stefnandi byggir á því að gjaldskrárákvörðun Landsnets hf. sé stjórnvaldsákvörðun. Orkustofnun sé falið að ganga úr skugga um lögmæti gjaldskrár með lögum og féllst stofnunin á þá ákvörðun Landsnets hf. Því hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun. Vísar stefnandi til dóms Hæstaréttar 15. janúar 2015 í máli nr. 854/2014, sem varðaði beiðni málsaðila um flýtimeðferð. Ákvörðun Orkustofnunar um að fallast á ákvörðun Landsnets hf. sé hluti af ákvörðuninni.

   Stefnandi telur að ákvæði 15. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga eigi sér ekki stoð í raforkulögum og því verði ekki byggt á því.

   Þá byggir stefnandi á því að raforkutilskipun nr. 2009/72/EB, sbr. 6. tl. 37. gr., breyti því ekki að lagaheimild þurfi til þess að taka upp innmötunargjald. Þá sé hvorki beint né óbeint mælt fyrir um að taka skuli gjald fyrir innmötun í tilskipuninni. Tilskipunin geri ráð fyrir því að eftirlitsyfirvöld hafi valdheimildir, innan gagnsærra viðmiðana, til að ákveða uppbyggingu gjaldskrár, sbr. a-lið 1. mgr. 37. gr. þriðju raforkutilskipunarinnar nr. 2009/72/EB, en þar segi svo: að ákvarða eða samþykkja, í samræmi við gagnsæjar viðmiðanir, gjaldskrár fyrir flutning og dreifingu eða aðferðafræði þeirra Stefnandi ítrekar að í upphafi hafi verið ráðgert í raforkulögum að gjald yrði tekið fyrir innmötun. Því hafi verið breytt árið 2011. Það sé því eðlilegt að gjald vegna innmötunar hafi verið liður í flutningsgjaldskránni frá 2005 og til þess tíma. Stefnandi sé hins vegar ósammála ályktunum um eðli afhendingargjalds. Afhendingargjald sé allt annars eðlis en innmötunargjald. Afhendingargjald eigi rætur að rekja til svokallaðs „tengigjalds“ sem hafi verið í gjaldskrá Landsnets hf., sem var fastagjald, þ.e. árlegt gjald sem átti að miðast við þann árlega kostnað sem áætlað var að fælist í því að eiga og reka eitt tengifag í byggðalínukerfinu. Tengigjaldið hafi verið óháð því hve mikið rafmagn hver notaði. Árið 2007 hafi Landsnet hf. ákveðið að fella niður innmötunargjald og hækka gjald fyrir útmötun í staðinn. Áfram hafi þess þó verið krafist að greitt væri fast afhendingargjald á hverjum afhendingarstað, óháð því hve mikil orka og hve mikið afl væri tekið út eða matað inn á hverjum stað. Afhendingargjaldið gæti engin áhrif haft á heimild til upptöku aflgjalds vegna innmötunar. Þar að auki sé ekki unnt að réttlæta gjaldtöku án lagastoðar með annarri gjaldtöku sem kunni að vera án lagastoðar.

   Stefnandi byggir einnig á því að engar málefnalegar ástæður hafi verið fyrir gjaldskrárbreytingunni og sé hún því einnig ólögmæt af þeim sökum. Stefnandi hafi haft réttmætar væntingar til þess að aflgjald fyrir innmötun yrði ekki innheimt og hafi hagað samningsgerð sinni og skuldbundið sig til margra ára á grundvelli þeirra forsendna. Í öllu falli hafi Landsneti hf. og Orkustofnun borið að rannsaka áhrif slíkrar stefnumarkandi breytingar til hlítar, sem ekki var gert og jafnframt brotið gegn jafnræði á markaði, þar sem sumir hagnist á kostnað stefnanda en aðrir ekki. Eigi það jafnframt við í víðtækara samhengi, þ.e. hjá öðrum á markaði. Leiði þetta allt til þess að um ólögmæta ákvörðun hafi verið að ræða. Þá telur stefnandi að ekki hafi verið gætt að reglum um ríkisstyrki svo og að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

   Í varakröfu sé krafist ógildingar á þeirri ákvörðun stefnda, Landsnets hf., að taka upp umrætt gjald, sem staðfest hafi verið af Orkustofnun. Beinist krafan að báðum aðilum vegna töku hinnar tvíþættu stjórnvaldsákvörðunar sem hafi falist í ákvörðun um gjaldskrá og staðfestingu hennar. Er á því byggt að heimilt sé að krefjast úrlausnar dómstóla um lögmæti gjaldsins, enda liggi fyrir niðurstaða úrskurðarnefndar raforkumála um ágreiningsefnið, sbr. 12. mgr. 30. gr. raforkulaga. Um málsástæður og röksemdir fyrir kröfunni vísar stefnandi til umfjöllunar um aðalkröfu, en í umfjöllun um að óheimilt sé að innheimta hið umdeilda gjald felist rökstuðningur fyrir ógildingu ákvörðunar Landsnets hf. Þau brot á lögmætisreglu, rannsóknarreglu, meðalhófsreglu, jafnræðisreglu og öðrum reglum stjórnsýsluréttar sem áður hafi verið teljist verulegir form- og efnisannmarkar á ákvörðuninni. Efnisannmarki á stjórnvaldsákvörðun leiði til ógildingar hennar. Formannmarki á stjórnvaldsákvörðun sé metinn samkvæmt almennum mælikvarða sem leiði til ógildingar ákvörðunar nema veigamiklar ástæður réttlæti aðra niðurstöðu. Engar slíkar ástæður séu til staðar í málinu. Þegar af þeirri ástæðu beri að fallast á ógildingarkröfu stefnanda.

   Fyrstu þrautavarakröfu beinir stefnandi eingöngu að ákvörðun stefnda, Orkustofnun, um að staðfesta gjaldskrá stefnda, Landsnets hf., verði ekki talið að ógildingarkrafan geti beinst að gjaldskrárákvörðun stefnda, Landsnets hf. Er stefnda, Landsneti hf., stefnt við hlið Orkustofnunar sem aðila að ákvörðun stefnda, Orkustofnunar. Stefnandi byggir á öllum sömu málsástæðum og rökum og í aðal- og varakröfu til stuðnings fyrstu þrautavarakröfu sinni. Þá byggir stefnandi á sömu málsástæðum og í annarri þrautavarakröfu, hvað varðar eðli ákvörðunar stefnda, Orkustofnunar, sem stjórnvaldsákvörðunar.

   Önnur þrautavarakrafa stefnanda lúti að ógildingu úrskurðar úrskurðarnefndar raforkumála og tekur stefnandi fram að Landsneti hf. og Orkustofnun sé stefnt sem aðilum að málinu fyrir úrskurðarnefnd. Með úrskurðinum hafi kæru stefnanda verið vísað frá nefndinni með þeim rökum að stefnandi hefði ekki lögvarða hagsmuni af ákvörðuninni og að stefndi, Orkustofnun, hefði ekki tekið stjórnvaldsákvörðun í málinu. Er krafan sett fram verði talið nauðsynlegt að fá efnislega afstöðu úrskurðarnefndar, sbr. 12. mgr. 30. gr. raforkulaga. Þá telur stefnandi ljóst að ákvörðun stefnda, Orkustofnunar, hafi verið stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt raforkulögum beri Landsneti hf. að senda Orkustofnun gjaldskrána í síðasta lagi átta vikum fyrir fyrirhugaða gildistöku hennar. Beri Orkustofnun að taka afstöðu til gjaldskrárinnar en afstaðan felist í því að kanna hvort gjaldskráin sé í samræmi við lög og reglugerðir, sbr. 8. mgr. 12. gr. a raforkulaga. Í ákvörðun Orkustofnunar frá 14. desember 2021 hafi berum orðum verið tekin afstaða til lagagrundvallar aflgjalds fyrir innmötun, til samræmis við þetta hlutverk Orkustofnunar. Þá hafi verið tekin bein afstaða til áhrifa gjaldskrárinnar á samninga raforkuvinnsluaðila og stórnotenda, sem hafi skilað sér í breyttri gildistöku gjaldskrárinnar. Þá hafi komið fram í sjálfum ákvörðunarorðum að Orkustofnun féllist á breytinguna í meginatriðum.

   Í öllum tilvikum byggir stefnandi aðild til varnar á 18. gr. laga nr. 91/1991, vegna nauðsynjar þess að stefna þeim aðilum sem tóku hina umþættu ákvörðun sem liggi að baki álagningu aflgjalds fyrir innmötun eða eftir atvikum áttu aðild að þeirri ákvörðun eða úrskurði, sbr. 1. og 2. þrautavarakröfu.

2. 2. Helstu málsástæður og lagarök stefnda, Landsnets hf. Stefndi vísar til 2. mgr. 8. gr. raforkulaga þar sem fram kemur hvaða aðilar séu viðskiptavinir flutningsfyrirtækisins. Engin ákvæði séu í lögunum um að stefnda sé skylt að veita virkjunum þjónustu án endurgjalds. Þá sé ekkert í lögskýringargögnum með lögum nr. 19/2011 sem styðji málsástæðu stefnanda um bann við álagningu innmötunargjalds. Ætlun löggjafans hafi ekki verið að koma í veg fyrir að virkjanir greiddu hluta af kostnaði við rekstur flutningskerfisins. Þannig komi fram í athugasemdum um 7. gr. frumvarps að lögunum að gert sé ráð fyrir litlum efnisbreytingum á gildandi gjaldskrá.

   Stefndi bendir m.a. á að í athugasemdum í frumvarpi að þágildandi lögum nr. 89/2004 um breytingu á raforkulögum nr. 65/2003 hafi komið fram í umfjöllun um flutningsgjaldskrá að í frumvarpinu væri gerð tillaga um að „Allar virkjanir sem selja raforku á markað greiði til flutningskerfisins í samræmi við selda orku – án tillits til stærðar“. Þá hafi verið í þágildandi 4. gr. laga nr. 67/2008 um breytingu á raforkulögum ákvæði sem mælti fyrir um að „Sama gjaldskrá skal vera fyrir innmötun virkjana á flutningskerfið“.

   Telur stefndi að lögskýringargögn með fyrri lagabreytingum á raforkulögum gefi til kynna að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að með lögum nr. 19/2011 yrðu gerðar breytingar sem fælu í sér að virkjanir yrðu undanþegnar greiðslu gjalds fyrir þá þjónustu sem flutningskerfið veiti virkjunum og komast þannig hjá því að taka þátt í að greiða kostnað við rekstur kerfisins.

   Stefndi mótmælir túlkun stefnanda á orðalagi 12. gr. a raforkulaga um að lagaheimild skorti til að innheimta gjald fyrir aðra þjónustu en ákvæðið mæli fyrir um. Bendir stefndi á að sambærilegt ákvæði þágildandi 4. mgr. 12. gr. raforkulaga hafi upphaflega verið lögfest með lögum nr. 89/2004, en ákvæðið hafi hljóðað svo: „Flutningsfyrirtækið skal setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk skv. 2. mgr. Gjaldskráin skal gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda.“

   Stefndi bendir á að innmötunargjald hafi verið innheimt á árunum 2005–2007 á grundvelli ákvæðisins. Þá bendir stefndi á að ákvæðið hafi ekkert breyst frá árinu 2004. Því sé á því byggt af hálfu stefnda að ekki sé hægt að túlka ákvæðið þannig að það útiloki innheimtu innmötunargjalds og bendir á að til ársins 2007 hafi afl- og orkugjald verið hluti af innmötunargjaldi ásamt afhendingargjaldi. Auk þess liggi fyrir að ákvæðið hafi verið lögfest í því skyni að skapa lagagrundvöll fyrir mismunandi gjaldtöku á úttektarhliðinni, milli annars vegar stórnotenda og hins vegar dreifiveitna.

   Stefndi vísar til ákvæða raforkutilskipunar ESB nr. 2009/72/EB sem m.a. mæli fyrir um hlutverk eftirlitsstjórnvalda til setningar flutningsgjaldskrár, auk þess sem eftirlitsstjórnvöld skuli tryggja að fullnægjandi endurgjald sé greitt fyrir notkun kerfiseigna og nýjar fjárfestingar. Bendir stefnandi, með vísan til 3. gr. laga nr. 2/1993, á að túlka beri lög og reglur hérlendis í samræmi við EES-samninginn. Bendir stefndi á að tilskipunin sé hluti samningsins.

   Stefndi byggir á því að gjaldskrárákvæði um greiðslu innmötunargjalds sé í samræmi við markmið með setningu tekjumarka. Bendir stefndi á að við innmötun sé notaður búnaður er sé hluti af eignastofni Landsnets sem marki grunn að tekjumörkum fyrirtækisins. Þetta eigi við um rekstrarkostnað og virði fastafjármuna sem marki grunn að arðsemi félagsins, auk afskrifta fastafjármuna.

   Stefndi vísar til markmiðs tekjumarka, sbr. 1. mgr. 12. gr. raforkulaga, þ.e. að „hvetja til hagræðingar í rekstri flutningsfyrirtækisins og tryggja að tekjur þess séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita, að teknu tilliti til arðsemi“.

   Stefndi tekur fram að samkvæmt raforkulögum gildi sérstakar reglur um tekjuöflun flutningsfyrirtækisins. Orkustofnun setji flutningsfyrirtækinu tekjumörk og sé tiltekið í 3. mgr. 12. gr. raforkulaga við hvað skuli miðað. Eignastofn Landsnets, sbr. 2. tl. ákvæðisins, hafi þar afgerandi þýðingu varðandi arðsemi og afskriftir, auk þess sem skattar og rekstrarkostnaður séu einnig ákvarðandi þættir. Samkvæmt 12. gr. a raforkulaga skuli flutningsfyrirtækið setja gjaldskrá í samræmi við tekjumörk. Flutningsfyrirtækinu sem einkaréttarlegum aðila séu settar sérstakar lögmæltar skorður varðandi tekjuöflun og setningu gjaldskrár en einstakir gjaldskrárþættir ekki takmarkaðir að öðru leyti en því að gjaldskrá þurfi að vera í samræmi við tekjumörk. Sé það fjarri ætlan löggjafans við setningu reglna um flutning og dreifingu raforku að ætlunin hafi verið að ákvarða tekjur slíkra einkaréttarlegra fyrirtækja út frá reglum um þjónustugjöld hins opinbera.

   Með lögum nr. 19/2011 hafi raforkulögum m.a. verið breytt þannig að bætt var við nýrri 12. gr. a. Samkvæmt eldra ákvæði 12. gr. hafi verið bæði mælt fyrir um tekjumörk og gjaldskrá í sama lagaákvæðinu, en með lögum nr. 19/2011 hafi ákvæðinu verið skipt í tvær greinar, þ.e. 12. gr. um setningu tekjumarka og 12. gr. a um gjaldskrá. Eðli máls samkvæmt séu þessi tvö atriði nátengd og feli 12. gr. a í sér fyrirmæli um hvernig ákvörðun tekjumarka sé færð yfir í gjaldskrá sem er grunnur að tekjuöflun flutningsfyrirtækisins. Um tengsl þessi segi svo í 1. mgr. 12. gr. a: „Flutningsfyrirtækið skal setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk skv. 12. gr.“

   Þegar þessi ákvæði eru skoðuð í rökbundnu samhengi sé ljóst að löggjafinn byggi á því að gjaldskrá flutningsfyrirtækisins eigi að kveða á um gjaldtöku fyrir kostnað sem sannanlega falli til í tengslum við veitta þjónustu. Sú breyting sem gerð hafi verið á gjaldskrá Landsnets hf. byggir á því að kostnaður sé greiddur af þeim sem honum veldur og sé samkvæmt því í fullu samræmi við ákvæði raforkulaga um tekjumörk og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins.

   Stefndi bendir á að nauðsynlegt hafi verið að aðlaga gjaldskrá flutningsfyrirtækisins að breyttum aðstæðum á raforkumarkaði. Frá stofnun Landsnets hf. hafi fjöldi viðskiptavina margfaldast, einkum meðal stórnotenda, en einnig sé fyrirsjáanlegt að veruleg fjölgun eigi eftir að koma fram á meðal raforkuframleiðenda. Þess vegna þurfi að gera breytingar á ýmsum þáttum í starfsemi flutningsfyrirtækisins og meðal þess sé uppbygging gjaldskrár sem þarf að innihalda rétta fjárhagslega hvata og tryggja að kostnaður sé borinn af þeim sem honum valda. Breyting sú sem felist í innmötunargjaldi sé mikilvægur þáttur í þeirri viðleitni. Í þessu ljósi geti stefnandi ekki vænst þess að ákvæðum flutningsgjaldskrár sé haldið óbreyttum svo árum eða áratugum skipti með hliðsjón af samningum stefnanda.

   Stefndi tekur fram að við ákvörðun gjaldskrárinnar hafi verðmæti þeirra eigna sem nýttar eru til innmötunar á flutningskerfi verið lagðar til grundvallar, eða um 13,6% af heildarverðmæti eignastofns Landsnets hf. Hlutfall innmötunargjalds í gjaldskrá Landsnets hf. byggi því á raunverulegum kostnaði sem verði til við að veita þá þjónustu. Telur Landsnet hf. að innheimta innmötunargjalds í formi aflgjalds sé í fullu samræmi við 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins, sbr. og 1. mgr. 12. gr. raforkulaga um setningu tekjumarka. Er því hafnað að skort hafi málefnalegar ástæður fyrir upptöku aflgjalds fyrir innmötun.

   Um lagalega stöðu Landsnets hf. er á það lögð áhersla af hálfu félagsins að Landsnet hf. hafi ekki stöðu stjórnvalds og því eigi reglur um innheimtu þjónustugjalda ekki við um tekjuöflun Landsnets hf. Landsneti hf. sé, sem flutningsfyrirtæki samkvæmt raforkulögum, markaður ákveðinn rammi sem félaginu beri að starfa eftir. Í almennum athugasemdum í frumvarpi að raforkulögum nr. 65/2003 sé m.a. fjallað um tilgang og markmið lagasetningarinnar. Þar segi m.a.:

   Frumvarpið byggir á því að öll vinnsla, flutningur, dreifing og sala á raforku verði rekin á einkaréttarlegum grundvelli. Ætlunin er að vinnsla og sala á raforku verði rekin á samkeppnisgrundvelli í markaðskerfi með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar reynast vegna öryggis raforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna. Aftur á móti verði starfsemi þeirra fyrirtækja er annast flutning og dreifingu á raforku byggð á sérleyfi enda um náttúrulega einokun að ræða. Af þeim sökum verða settar ítarlegar reglur um flutning og dreifingu í reglugerð til viðbótar ákvæðum laganna til þess að tryggja hagsmuni neytenda annars vegar og jafnrétti þeirra fyrirtækja sem starfa að framleiðslu og sölu á raforku hins vegar. Jafnframt verða þau fyrirtæki, er starfa að flutningi og dreifingu, háð opinberu eftirliti Orkustofnunar ...

   Þá sé staða flutningsfyrirtækisins sem einkaréttarlegs aðila ítrekuð í athugasemdum um 9. gr. í frumvarpi að raforkulögum nr. 65/2003.

   Samkvæmt framansögðu sé ljóst að ætlunin hafi verið að Landsnet hf. væri í grunninn einkaréttarlegur aðili en ekki stjórnvald. Þessa sjái líka stað í ýmsum ákvæðum eldri raforkulaga, t.d. 12. gr. laganna þar sem gerðar hafi verið kröfur um uppbyggingu gjaldskrár en ekki kveðið á um heimild til gjaldtöku. Hefði verið á því byggt að flutningsfyrirtækið væri stjórnvald hefði framsetning þessara reglna verið með öðrum hætti eins og leiðir af heimildarreglu lögmætisreglunnar.

   Einkaréttarlegri stöðu Landsnets hf. til frekari áréttingar bendir stefndi á að með lögum nr. 89/2004 hafi verið gerð breyting á raforkulögum nr. 65/2003. Með lögum nr. 89/2004 hafi verið sett inn sérstakt ákvæði um upplýsingaskyldu flutningsfyrirtækisins, sem síðar varð Landsnet hf., sbr. lög nr. 75/2004. Var flutningsfyrirtækið skyldað til þess að veita upplýsingar um starfrækslu sína. Hið nýja ákvæði um upplýsingaskyldu hljóðaði svo:

   Flutningsfyrirtækinu er skylt að veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum við rekstur og kerfisstjórnun flutningskerfisins og tryggi jafnræði við flutning raforku. Rísi ágreiningur um hvort fyrirtækinu sé skylt að veita umbeðnar upplýsingar sker Orkustofnun úr. Úrskurður Orkustofnunar í þessu efni sætir kæru til úrskurðarnefndar raforkumála.

   Um þetta ákvæði sagði í greinargerð með frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 89/2004:

   Þá er lagt til að upplýsingaskylda flutningsfyrirtækisins sé skýrð. Kveðið verði á um að flutningsfyrirtækinu sé skylt að veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum við rekstur og kerfisstjórnun flutningskerfisins og tryggi jafnræði við flutning raforku. Ákvæðinu er ætlað að tryggja gagnsæi og jafnan aðgang að flutningskerfinu, sem er forsenda þess að eðlileg samkeppni á raforkumarkaði komist á.

   Landsnet hf. bendir á að í dómi Hæstaréttar í máli nr. 854/2014 komi skýrt fram í rökstuðningi að það sé aðeins í samhengi við lögbundið verksvið Landsnets hf. um gerð kerfisáætlunar sem félagið teljist stjórnvald í merkingu 123. gr. laga nr. 91/1991.

   Að mati stefnda sé ekki fært að draga þá ályktun út frá dóminum að ávallt beri að líta á Landsnet hf. sem stjórnvald. Landsnet telur einnig rétt að vekja athygli á að gjaldskrá er sett á grundvelli tekjumarka eins og kveðið er á um í 12. gr. a raforkulaga en ekki á grundvelli kerfisáætlunar eins og haldið er fram í stefnu.

   Lagaleg staða Landsnets hf. feli í sér heimild til þess að rækja lagalegar skyldur sínar á þann veg sem það telur réttast innan þess ramma sem raforkulög, reglur settar á grunni þeirra og eftirlit Orkustofnunar setja félaginu. Stjórn félagsins sé þannig falin heimild til þess að ákveða með hvaða hætti félagið verði starfrækt innan tiltekinna marka og lúti sjálfstæðu opinberu eftirliti Orkustofnunar. Með sama hætti hafi Landsnet hf. heimild til þess að haga setningu gjaldskrár á þann veg sem fyrirtækið telji best falla að skyldum félagsins til þess að ná markmiðum raforkulaga með setningu tekjumarka. Meginatriði við setningu gjaldskrár sé að hún sé í samræmi við sett tekjumörk. Með svipuðum hætti og fyrr er rakið varðandi byggingu nýrra flutningsvirkja hafi Orkustofnun eftirlitsskyldu og vald til þess að mæla fyrir um breytingar ef nauðsyn krefur. Stefndi mótmælir því að ekki hafi verið gætt meðalhófs við breytingar á gjaldskránni.

3. 3. Helstu málsástæður og lagarök stefnda, Orkustofnunar Stefndi, Orkustofnun, krefst sýknu af aðalkröfu stefnanda á grundvelli aðildarskorts. Orðalag aðalkröfu byggi á þeirri umdeildu forsendu stefnanda að Orkustofnun hafi tekið endanlega afstöðu til gjaldskrárbreytingar Landsnets hf. Stefndi hafi ekki tekið stjórnvaldsákvörðun um lögmæti gjaldskrár Landsnets hf. Eins og fram komi í úrskurði úrskurðarnefndar raforkumála sé beinlínis gert ráð fyrir því í lögum að stefndi geti tekið afstöðu til lögmætis gjaldskrár flutningsfyrirtækisins eftir gildistöku hennar, sbr. 2. mgr. 26. gr. raforkulaga.

   Mál þetta varði breytingar sem Landsnet hf. gerði á gjaldskrá sinni og sem kynntar voru Orkustofnun í samræmi við 12. gr. a raforkulaga. Með bréfi, dags. 14. desember 2021, hafi Orkustofnun gert athugasemdir við fyrirhugaða gjaldskrá Landsnets hf. og sett skilyrði fyrir gildistökunni, m.a. um að gjaldskráin tæki ekki gildi fyrr en 1. apríl 2022.

   Landsnet hf. hafi það hlutverk að setja gjaldskrá, sbr. 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga. Stefndu sé ekki falið það hlutverk að staðfesta gjaldskrá flutningsfyrirtækisins, heldur að meta hvort hún brjóti í bága við raforkulög og krefjast úrbóta á einstökum ákvæðum hennar sem ekki fást samrýmst þeim, sbr. 2. mgr. 26. gr. raforkulaga.

   Stefndi tekur fram að athugasemdir sem komu fram í bréfi Orkustofnunar 14. desember 2021 hafi beinst að Landsneti hf. Þær vörðuðu fyrirhugaðar breytingar á gjaldskrá í samræmi við 9. mgr. 12. gr. a raforkulaga nr. 65/2003. Athugasemdirnar hafi ekki verið endanleg ákvörðun um gildi gjaldskrárinnar og voru ekki bindandi fyrir Orkustofnun. Orkustofnun hafi þannig fulla lagaheimild til þess að fjalla um gjaldskrá sem tekið hefur gildi, hvort heldur sem er að eigin frumkvæði eða á grundvelli kvörtunar gjaldskylds aðila, sbr. 2. mgr. 26. gr. raforkulaga. Aðalkröfu stefnanda um lögmæti gjaldskrárinnar hafi því ranglega verið beint að stefnda, Orkustofnun. Krefst stefndi því sýknu af aðalkröfu, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991.

   Um annars vegar lagastoð aflgjalds vegna innmötunar og hins vegar um lögmætisregluna krefst stefndi, verði ekki fallist á málsástæður er lúti að því að stefndi sé ekki réttur aðili að málinu, sýknu af aðalkröfu stefnanda enda sé það mat stefnda að lög standi því ekki í vegi að flutningsfyrirtækið innheimti aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfið.

   Málsástæðum stefnanda um að upptaka aflgjalds byggi ekki á viðhlítandi lagaheimild er hafnað. Samkvæmt 1. tl. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga beri flutningsfyrirtækinu að tengja alla þá sem eftir því sækjast við flutningskerfið, enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því og greiði tengigjöld samkvæmt ákvæðum í gjaldskrá, sbr. 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga. Í 1. málsl. ákvæðisins er mælt fyrir um að flutningsfyrirtækið skuli setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk samkvæmt 12. gr. Þjónustuþegar flutningsfyrirtækisins séu, auk dreifiveitna og stórnotenda, fyrirtæki sem stunda raforkuvinnslu eins og stefnandi.

   Stefndi telur að ekki beri að túlka ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga þannig að ákvæðið takmarki gjaldtöku við úttekt dreifiveitna og stórnotenda. Ákvæðið feli einungis í sér að skilið sé annars vegar á milli gjaldtöku fyrir úttekt dreifiveitna og hins vegar úttekt stórnotenda sem skuli ákvörðuð í bandaríkjadölum. Gjaldskrá flutningsfyrirtækisins skuli vera vegna þjónustu þess og í samræmi við tekjumörk eins og fram komi í 1. málsl. 12. gr. a raforkulaga. Markmið með setningu tekjumarka sé að hvetja til hagræðingar í rekstri flutningsfyrirtækisins og tryggja að tekjur þess séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita, að teknu tilliti til arðsemi, sbr. 1. mgr. 12. gr. raforkulaga. Þjónusta flutningsfyrirtækisins nái einnig til virkjana sem tengjast flutningskerfinu.

   Um þá þjónustu sem flutningsfyrirtækinu sé falið að veita beri að líta til 9. gr. raforkulaga þar sem skyldur þess eru nánar tilgreindar. Flutningsfyrirtækið skuli byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku, sbr. 1. mgr. 9. gr. raforkulaga. Í 3. mgr. 9. gr. raforkulaga sé tilgreint hvað felist í skyldum flutningsfyrirtækisins. Í 1. tl. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga kemur fram að í rekstri flutningskerfisins felist m.a. að tengja alla þá sem eftir því sækjast við flutningskerfið, enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því og greiði tengigjald samkvæmt ákvæðum í gjaldskrá, sbr. 12. gr. a raforkulaga. Þannig sé ljóst að raforkulög geri ráð fyrir gjaldtöku gagnvart vinnslufyrirtæki fyrir tengingu við flutningskerfið þó að ekki sé fjallað um það með beinum hætti í 12. gr. a raforkulaga.

   Með lögum nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum, hafi verið gerð nokkur breyting á uppbyggingu 12. gr. raforkulaga. Fram að gildistöku laga nr. 19/2011 hafi í 12. gr. raforkulaga sérstaklega verið vísað til gjalds vegna innmötunar inn á flutningskerfið. Með breytingarlögunum nr. 19/2011 hafi ákvæðinu verið skipt í tvær greinar, 12. gr. sem fjallar um tekjumörk og 12. gr. a sem fjallar um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins. Í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 19/2011 komi m.a. fram að með frumvarpinu sé verið að bæta úr vandamálum tengdum því að gjaldskrá stórnotenda sé í bandaríkjadölum en tekjumörk og eignahlutur flutningsfyrirtækisins í krónum. Með lögunum hafi verið gerð sú breyting að tekjumörk flutningsfyrirtækisins skyldu vera tvískipt, annars vegar vegna flutnings til dreifiveitna og hins vegar til stórnotenda og tilgreint að tekjumörkin til stórnotenda skyldu vera í bandaríkjadölum. Samhliða því hafi í 12. gr. a skýrt verið kveðið á um að gjaldskrá fyrir flutning til stórnotenda skyldi vera í bandaríkjadölum. Að öðru leyti hafi ekki verið gert ráð fyrir breytingum á efnisákvæðum gildandi gjaldskrár. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins segi nánar tiltekið:

   Frumvarpið gerir ráð fyrir að litlar efnisbreytingar verði á gildandi ákvæði um gjaldskrá og vísast um það til greinargerðar með 12. gr. laga nr. 65/2003, 8. gr. laga nr. 89/2004, 2. gr. laga nr. 149/2004 og 4. gr. laga nr. 67/2008. Þó er nú lagt til að í lögin komi skýrt ákvæði um að gjaldskrá fyrir flutning fyrir stórnotendur verði í bandaríkjadölum. Þá er lagt til að smávægilegar breytingar verði á tímarammanum fyrir samþykki Orkustofnunar á gjaldskrá flutningsfyrirtækisins.

   Í reglugerð um framkvæmd raforkulaga nr. 1040/2005, með síðari breytingum, sé annars vegar gert ráð fyrir gjaldi fyrir innmötun og hins vegar útmötun á sérhverjum afhendingarstað flutningskerfisins. Styðji það enn frekar við þá túlkun að raforkulögin útiloki á engan hátt gjaldtöku fyrir innmötun.

   Stefndi tekur fram að gjaldskrá skal gilda fyrir þjónustu flutningsfyrirtækisins í samræmi við tekjumörk, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga. Tekjumörkum er ætlað að tryggja að tekjur flutningsfyrirtækisins séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita. Ljóst sé að vinnsluaðilar njóta þjónustu þess og því standa engin rök til þess að túlka raforkulög með þeim hætti að ekki beri að taka gjald vegna þeirrar þjónustu.

   Stefndi áréttar að samkvæmt 37. gr. þriðju raforkutilskipunarinnar sé það hlutverk eftirlitsaðilans að bera ábyrgð á að tryggja að sú aðferðafræði sem liggi til grundvallar gjaldskrá, þ.e. tekjumörk og/eða gjaldskráin sjálf, feli í sér fullnægjandi hvata til fjárfestinga og endurspegli þannig kostnað flutningsfyrirtækisins vegna þeirra, m.ö.o. að gjaldskrá endurspegli kostnað.

   Eftirlit með aðferðafræði við setningu gjaldskrár fyrir flutning falli undir valdsvið sjálfstæðra eftirlitsyfirvalda samkvæmt þriðju raforkutilskipuninni. Hér á landi er það stefndi, Orkustofnun, sem hefur verið fengið það hlutverk, sbr. 2. mgr. 24. gr. laga nr. 65/2003. Engin krafa sé gerð um það í þriðju raforkutilskipuninni að gjaldskrármálefni séu útfærð í lögum Stefndi bendir á að samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skuli skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Þriðja raforkutilskipunin sé hluti af EES-samningnum, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 93/2017. Tilskipunin hefur verið innleidd í íslenskan rétt með ákvæðum raforkulaga og skýra beri íslensk lög í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar, sbr. framangreint.

   Um áhrif á raforkusölusamninga milli stefnanda og stórnotenda hafnar stefndi öllum fullyrðingum stefnanda um meint áhrif innmötunargjaldsins vegna ólíkra raforkusölusamninga sem órökstuddum og ósönnuðum. Stefnandi leggi ekki fram nein gögn málsástæðu sinni til stuðnings og því sé engin leið fyrir stefnda að taka afstöðu til fullyrðinga stefnanda. Ekki sé hægt að fullyrða að efni raforkusölusamninga, sem stefnandi hafi, sé með ákveðnum hætti án þess að leggja fram gögn því til stuðnings.

   Þá sé ekkert í löggjöf um tekjumörk og gjaldskrá flutningsfyrirtækisins sem gefi til kynna að tengsl eigi að vera á milli raforkuverðs og flutningsgjalda. Þannig sé það hvorki hlutverk stefnda né flutningsfyrirtækisins að tryggja að tillit sé tekið til einstakra raforkusölusamninga í gjaldskrá flutningsfyrirtækisins. Sú staðreynd að einstakir framleiðendur hafi gert samninga við stórnotendur til langs tíma geti ekki komið í veg fyrir breytingar á fyrirkomulagi gjaldtöku fyrir raforkuflutning.

   Þá hvíli rík jafnræðisskylda á flutningsfyrirtækinu samkvæmt raforkulögum sem endurspeglist m.a. í 8. mgr. 9. gr. raforkulaga. Þetta feli það m.a. í sér að gjaldskrá flutningsfyrirtækisins megi ekki hygla einstökum framleiðendum, s.s. vegna stærðar. Þá skuli gjaldskráin vera uppbyggð með þeim hætti að hún hvetji til hagkvæmrar uppbyggingar í raforkukerfinu, hvort sem horft sé til staðsetningar og stærðar vinnsluaðila eða nýtingar á flutningskerfinu sjálfu.

   Stefndi mótmælir þeirri staðhæfingu að engar málefnalegar ástæður séu fyrir innmötunargjaldinu eða að áhrif hafi ekki verið nægilega rannsökuð. Undirbúningur að breytingu á uppbyggingu gjaldskrár hafi byrjað á árinu 2017. Við vinnuna hafi verið leitast við að uppbyggingin yrði með þeim hætti að gjaldtakan endurspeglaði betur raunkostnað vegna þjónustu við viðskiptavini. Áhersla hafi verið lögð á að raunkostnaður yrði greiddur af þeim sem valdi kostnaði í kerfinu og endurspegli þannig kostnað betur. Slík nálgun sé mikilvæg til að stuðla að jafnræði allra notenda kerfisins og hagræðingu. Hugsunin að baki breytingunni hafi verið að skapa rétta verðhvata innan flutningskerfisins og draga úr óhagræði fyrir kerfið í heild til lengri tíma litið.

   Stefndi hafnar fullyrðingum um að önnur ríki innan EES leggi almennt ekki flutningskostnað á raforkuvinnsluaðila. Þessu til stuðnings er vísað í skýrslu ACER sem gerð var á grundvelli 18. gr. reglugerðar 943/2019/EB.

   Stefndi telur óljóst hvaða tilgangi málsástæða um mögulega ólögmæta ríkisaðstoð eigi að þjóna fyrir málatilbúnað stefnanda.

   Stefndi tekur fram að þegar komi að langtímasamningum um orkusölu til stórnotenda verði framleiðendur, eðli máls samkvæmt, að gera ráð fyrir því að breytingar geti orðið á fyrirkomulagi raforkuflutnings, þ.m.t. gjaldtöku yfir langt tímabil, og væru ákvæði um slíkt eðlileg í samningum þar sem áhættu er stýrt til lengri tíma. Öll fyrirtæki á markaði geti lent í því að breytingar verði á þeirra gjaldaumhverfi, m.a. með tilliti til þeirra sameiginlegu innviða sem fyrirtækin nýti í starfsemi sína.

   Langtímasamningar á raforkumarkaði geti ekki orðið til þess að breytingar geti ekki átt sér stað á fyrirkomulagi gjaldtöku vegna flutnings raforku. Reglur um breytingar á gjaldskrám raforkuinnviða séu skýrar og komi m.a. fram í 9. mgr. 12. gr. a og 4. mgr. 17. gr. a raforkulaga nr. 65/2003. Það væri ómögulegt í framkvæmd að taka tillit til raforkusölusamninga einstakra framleiðenda við útfærslu gjaldskrárákvæða og færi slíkt m.a. gegn meginsjónarmiðum raforkulaga um jafnræði.

   Gjaldskrá flutningsfyrirtækisins sé sett upp með þeim hætti að allir framleiðendur raforku borgi innmötunargjald. Aðilum í kerfinu sé þannig ekki mismunað heldur greiði allir framleiðendur í samræmi við innmötun á kerfið.

   Um vara- og þrautavarakröfu tekur stefndi fram að varakrafa stefnanda sé sú að ógilt verði ákvörðun meðstefnda Landsnets hf. um að taka upp aflgjald vegna innmötunar á flutningskerfi fyrirtækisins með gjaldskrá nr. 43 en þrautavarakrafa stefnanda er að ógilt verði sú ákvörðun Orkustofnunar að fallast á gjaldskrána. Með kröfugerð sinni gangi stefnandi þannig út frá því að Orkustofnun og/eða Landsnet hf. hafi tekið ógildanlega stjórnvaldsákvörðun. Ef dómurinn telji að stefndi og/eða meðstefndi hafi tekið stjórnvaldsákvörðun standist vara- og þrautavarakrafa stefnanda ekki þau skilyrði sem mótast hafi í dómaframkvæmd varðandi aðild að dómsmálum þar sem gerð sé krafa um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Því sé krafist frávísunar vara- og þrautavarakröfu.

   Varakrafa stefnanda sé sú að ógilt verði ákvörðun meðstefnda Landsnets hf. um að taka upp aflgjald vegna innmötunar á flutningskerfi Landsnets hf. Sú staðreynd að meðstefndi, Landsnet hf., hafi breytt gjaldskrá fyrirtækisins og tekið upp aflgjald vegna innmötunar feli á engan hátt í sér ógildanlega stjórnvaldsákvörðun. Þá sé því hafnað að kröfunni eigi að beina að Orkustofnun vegna „tvíþættrar stjórnvaldsákvörðunar“ sem hafi falist í ákvörðun um gjaldskrá og staðfestingu hennar. Ekki sé hægt að draga svo víðtækar ályktanir af dómi Hæstaréttar í máli nr. 854/2014 að breytingar flutningsfyrirtækisins á gjaldskrá feli í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í dóminum sé einungis tekið af skarið um það að við gerð kerfisáætlunar verði að líta á Landsnet hf. sem stjórnvald í skilningi 123. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

   Það væri í engu samræmi við ákvæði þriðju raforkutilskipunarinnar að túlka íslensk lög með þeim hætti að flutningsfyrirtækið tæki sjálft stjórnvaldsákvörðun um gjaldskrármálefni. Til að mynda fengist slíkt fyrirkomulag illa staðist kröfur 37. gr. þriðju raforkutilskipunarinnar um skyldur og valdsvið eftirlitsyfirvaldsins sem er í höndum stefnda hér á landi, sbr. 2. mgr. 24. gr. raforkulaga. Í þessu samhengi sé vakin athygli á því að ef litið væri svo á að flutningsfyrirtækið tæki stjórnvaldsákvörðun um gjaldskrármálefni væri sú ákvörðun ekki kæranleg til úrskurðarnefndar raforkumála, enda fjallar nefndin einvörðungu um stjórnvaldsákvarðanir teknar af stefnda, sbr. skýrt orðalag 1. mgr. 30. gr. raforkulaga. Samkvæmt almennum reglum yrði ákvörðun flutningsfyrirtækisins því kæranleg til ráðherra og færi slíkt fyrirkomulag í bága við kröfur þriðju raforkutilskipunarinnar um sjálfstæði eftirlitsyfirlitsvalds. Vísast hér til túlkunarreglu 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.

   Sé það afstaða dómsins að meðstefndi, Landsnet hf., hafi tekið ógildanlega ákvörðun með hinni umdeildu gjaldskrárbreytingu krefst stefndi sýknu af varakröfu á þeim grundvelli að gjaldskrárákvörðunin hafi verið lögmæt. Ákvörðunin var ekki haldin form- eða efnisannmörkum og af þeirri ástæðu er ekki tilefni til þess að ógilda ákvörðunina. Um rökstuðning fyrir þessari afstöðu stefnda vísast til málsástæðna stefnda til stuðnings sýknukröfu af aðalkröfu stefnanda.

   Stefndi krefst sýknu af fyrstu þrautavarakröfu stefnanda og byggir á sömu málsástæðum og raktar eru að framan um að stefndi hafi ekki tekið ógildanlega stjórnvaldsákvörðun varðandi gjaldskrá meðstefnda Landsnets hf. Þetta var einnig niðurstaða úrskurðarnefndar raforkumála í máli nr. 1/2022.

   Verði ekki fallist á framangreindar málsástæður um að stefndi hafi ekki tekið ógildanlega stjórnvaldsákvörðun krefst stefndi sýknu af þrautavarakröfu á þeim grundvelli að gjaldskrárákvörðunin hafi verið lögmæt. Ákvörðunin hafi ekki verið haldin form- eða efnisannmörkum og af þeirri ástæðu sé ekki tilefni til þess að ógilda ákvörðunina. Um rökstuðning fyrir þessari afstöðu stefnda vísast til málsástæðna stefnda til stuðnings sýknukröfu af aðalkröfu stefnanda.

   Stefndi krefst sýknu af annarri þrautavarakröfu stefnanda um ógildingu á úrskurði úrskurðarnefndar raforkumála í máli nr. 1/2022. Það er mat stefnda að niðurstaða úrskurðarnefndar raforkumála í máli nr. 1/2022 sé efnislega rétt en afstaða stefnda, sem kom fram í erindi til Landsnets hf. þann 14. desember 2021, fól ekki í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun. Þá hafi afstöðu stefnda frá 14. desember 2021 verið beint að Landsneti hf. en ekki stefnanda eða öðrum viðskiptavinum flutningsfyrirtækisins. Stefndi hafi ekki það hlutverk að lögum að staðfesta gjaldskrá flutningsfyrirtækisins heldur að meta hvort hún brjóti í bága við raforkulög og krefjast úrbóta á einstökum ákvæðum hennar sem ekki fást samrýmst þeim. Afstaða stefnda hafi ekki falið í sér endanlega ákvörðun um gildi gjaldskrár Landsnets hf. Eftir að gjaldskrá hafi tekið gildi hafi stefndi fullt svigrúm, samkvæmt 2. mgr. 26. gr. raforkulaga, til þess að fjalla um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins, að eigin frumkvæði eða að frumkvæði gjaldskylds aðila. Ákvarðanir stefnda á grundvelli ákvæðisins séu kæranlegar til úrskurðarnefndar raforkumála, sbr. 1. mgr. 30. gr. raforkulaga. Þannig er búið svo um hnútana að aðilar geta fengið ákvörðun stefnda um gjaldskrármálefni endurskoðaða, bæði á stjórnsýslustigi fyrir úrskurðarnefnd raforkumála og fyrir dómi.

III

1. Ágreiningur í máli þessu lýtur að því hvort lagaheimild sé fyrir álagningu og innheimtu svokallaðs aflgjalds fyrir innmötun raforku á flutningskerfi raforku sem stefnanda var gert að greiða Landsneti hf. samkvæmt „Gjaldskrá fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu“ nr. 43, sem tók gildi hinn 1. apríl 2022 og gilti til loka sama árs. Með gjaldskránni var horfið frá fyrirkomulagi samkvæmt eldri gjaldskrám, um að innheimta hjá stefnanda einungis fast tengigjald fyrir innmötun raforku á flutningskerfið samkvæmt 3. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Í hinni nýju gjaldskrá nr. 43 var tekið upp aflgjald sem miðaðist við magn raforku sem matað er inn á flutningskerfið og leiddi sú breyting til aukins kostnaðar fyrir stefnanda. Stefndi, Orkustofnun hefur eftirlit með gjaldskránni eins og síðari greinir.

   Umrædd gjaldskrá nr. 43 var sett af Landsneti hf. með heimild í 1. málsl. 1. mgr. 12. gr. a í raforkulögum nr. 65/2003 og í samræmi við þau tekjumörk sem Orkustofnun setur Landsneti hf. samkvæmt 12. gr. laganna. Er gjöldum sem mælt er fyrir um í gjaldskránni varið til þess að standa straum af rekstrarkostnaði Landsnets hf. og þeirri þjónustu sem flutningsfyrirtækinu er falið að veita að teknu tilliti til arðsemi, eins og nánar er mælt fyrir um í fyrrgreindu ákvæði 12. gr. laga nr. 65/2003.

   Umrætt aflgjald fyrir innmötun raforku inn á flutningskerfi Landsnets hf. hefur verið lagt á og innheimt mánaðarlega hjá stefnanda frá því að hin breytta gjaldskrá Landsnets hf. tók gildi 1. apríl 2022. Dómurinn telur því ljóst að innheimta gjaldsins hafi haft bein og sérstök áhrif á hagsmuni stefnanda og að hann hafi því lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og að fá úr því skorið hvort lagastoð sé fyrir innheimtu gjaldsins af hálfu Landsnets hf. Að mati dómsins er því fullnægt skilyrðum 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála til höfðunar einkamáls þessa.

2. Stefndi, Orkustofnun krefst sýknu af aðalkröfu stefnanda á grundvelli aðildarskorts, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Er á því byggt að athugasemdir í bréfi stofnunarinnar 14. desember 2021 til Landsnets hf., hafi ekki falið í sér endanlega ákvörðun um gildi gjaldskrárinnar og því sé aðalkröfu um lögmæti hennar ranglega beint að Orkustofnun.

   Stefnandi á rétt til að höfða mál þetta með þeim hætti sem greinir í aðalkröfu til að prófa réttmæti ákvörðunar Landsnets hf. um innheimtu aflgjaldsins. Stefna varð Orkustofnun til að þola dóm í málinu vegna eftirlitshlutverks stofnunarinnar um lögmæti gjaldtökunnar, sbr. 9. mgr. 12. gr. a. raforkulaga. Að mati dómsins verður að telja Orkustofnun réttan aðila að málinu og ber því að hafna málsástæðu hennar um sýknu á grundvelli aðildarskorts, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Ákvæði 30. gr. raforkulaga standa því ekki í vegi fyrir því að lögmæti gjaldsins verði borið undir dómstóla eins og málið liggur fyrir.

3. Markmiði raforkulaga er í lýst í 1. gr. laganna. Það er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Í því skyni skal m.a. skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku og stuðla að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu hennar, þó með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar kunna að reynast vegna öryggis roforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna.

   Í raforkulögunum er kveðið á um að eitt fyrirtæki skuli annast flutning raforku og kerfisstjórnun. Fyrirtækið skuli vera hlutafélag og í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 8. gr. raforkulaga, og samkvæmt 2. mgr. 8. gr. skulu viðskiptavinir flutningsfyrirtækisins vera dreifiveitur, stórnotendur og virkjanir. Er stefndi, Landsnet hf., sem stofnaður var 1. janúar 2005 með lögum nr. 75/2004, um stofnun Landsnets hf., sá aðili sem annast flutning raforku á Íslandi.

   Í almennum athugasemdum um frumvarp að raforkulögum nr. 65/2003 er lýst sjónarmiðum sem liggja að baki því að eitt fyrirtæki fari með eignarhald og rekstur flutningskerfisins. Eru þar m.a. nefnd aðskilnaður samkeppnisþátta, vinnslu og sölu, frá einokunarstarfseminni sem felst í flutningi og dreifingu raforku, hagkvæmni í rekstri og aukin skilvirkni í raforkuflutningi, auk skuldbindinga sem lagðar voru á ríki samkvæmt raforkutilskipun ESB nr. 2009/72/EB, m.a. um hlutverk eftirlitsstjórnvalda með setningu flutningsgjaldskrár. Breytingarnar miði að því að koma á markaðsbúskap í viðskiptum með raforku og draga úr opinberum rekstri.

   Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. raforkulaga skal byggja flutningsfyrirtækið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Í athugasemdum um 9. gr. í frumvarpi að raforkulögum kemur fram að frumvarpið byggist á því að það fyrirtæki sem annast mun flutning raforku og kerfisstjórnun sé rekið á einkaréttarlegum grundvelli. Í ljósi meginmarkmiðs frumvarpsins, svo sem það er skilgreint í 1. gr., muni eigi að síður gilda ítarlegar reglur um starfsemi þess til að tryggja hagsmuni neytenda svo og jafnrétti þeirra fyrirtækja sem starfa að framleiðslu og sölu.

   Í 1. tl. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga segir að í rekstri flutningskerfisins felist m.a. að tengja alla þá sem eftir því sækjast við flutningskerfið, enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því og greiði tengigjald samkvæmt ákvæðum í gjaldskrá, sbr. 12. gr. a. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi til raforkulaga nr. 65/2003 er fjallað um tengiskyldu flutningsfyrirtækisins og tekið fram að þar sem um sérleyfisstarfsemi þess sé að ræða sé mikilvægt að allar virkjanir og allir notendur hafi jafnan aðgang að kerfinu. Það komi í hlut flutningsfyrirtækisins að reisa viðkomandi línur. Þá segir: „Sá sem óskar eftir tengingu, hvort sem um er að ræða virkjun eða notanda, verður hins vegar að greiða tengigjald samkvæmt ákvæðum í gjaldskrá.“

   Samkvæmt raforkulögum setur Orkustofnun flutningsfyrirtækinu tekjumörk vegna kostnaðar við flutning á raforku, sbr. 2. mgr. 12. gr. raforkulaga. Markmið með setningu tekjumarka kemur fram í 1. mgr. 12. gr., þ.e. að hvetja til hagræðingar í rekstri flutningsfyrirtækisins og tryggja að tekjur þess séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita, að teknu tilliti til arðsemi. Samkvæmt orðum ákvæðisins eru tekjumörkin tvískipt, þ.e. annars vegar vegna flutnings á raforku til dreifiveitna og hins vegar vegna flutnings til stórnotenda. Tekjumörkin eru ákveðin út frá fjórum lögbundnum viðmiðunum sem nánar greinir í 3. mgr. 12. gr. raforkulaga. Viðmiðin eru 1) rekstrarkostnaður, 2) arðsemi flutningsfyrirtækisins, 3) afskriftir af fastafjármunum og 4) skattar. Fram kemur í 2. mgr. 12. gr. að tekjumörkin skuli ákveðin fyrir fram til fimm ára í senn og uppfærð árlega miðað við breytingar á viðmiðunum.

   Þá segir í 1. mgr. 12. gr. a að flutningsfyrirtækið skuli setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk samkvæmt 12. gr. Kemur fram í ákvæðinu að gjaldskráin sé tvískipt og skuli „gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda sem skal ákvörðuð í bandaríkjadölum“. Í 2. mgr. ákvæðisins eru síðan nánari ákvæði um hvernig verðlagningunni til dreifiveitna skuli háttað.

   Í framangreindum lagaákvæðum er hvorki vikið sérstaklega að því að við ákvörðun tekjumarka skuli taka tillit til kostnaðar vegna flutnings raforku frá virkjun inn á flutningskerfið né að þjónustugjaldskrá skuli gilda fyrir innmötun raforku á flutningskerfið.

   Í 9. mgr. 12. gr. a raforkulaga segir að flutningsfyrirtækið skuli eigi síðar en sex vikum fyrir fyrirhugaða gildistöku nýrrar gjaldskrár senda hana til Orkustofnunar. Í ákvæðinu segir einnig að telji stofnunin framlagða gjaldskrá brjóta í bága við ákvæði laga þessara eða reglugerða skuli hún koma athugasemdum á framfæri við flutningsfyrirtækið innan þriggja vikna frá móttöku. Þá segir enn fremur að gjaldskráin taki ekki gildi fyrr en bætt hefur verið úr að mati Orkustofnunar. Þá segir í 10. mgr. 12. gr. a að „krefjast [skuli] greiðslu ef tenging nýrra virkjana eða stórnotenda við flutningskerfi veldur auknum tilkostnaði annarra notenda kerfisins“. Að lokum er í 11. mgr. 12. gr. a mælt fyrir um að í reglugerð skuli setja nánari ákvæði um gjaldskrá auk annarra atriða sem kveðið sé á um í ákvæði 12. gr. a.

   Sett hefur verið reglugerð nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. skal við setningu gjaldskrár gætt jafnræðis og byggt á hlutlægum og gegnsæjum sjónarmiðum. Gjaldskráin skal gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda út af flutningskerfinu, sbr. 2. mgr. 15. gr. Þá segir í 4. mgr. 15. gr. að sama gjaldskráin gildi fyrir innmötun virkjana í flutningskerfið, sbr. einnig 6. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar.

4. Í fyrstu sex gjaldskrám Landsnets hf., þ.e. allt til 1. október 2007, var gjaldinu fyrir innmötun sem framleiðendur greiddu skipt í aflgjald og orkugjald. Aflgjaldið var ákveðin upphæð á hvert ársmegavatt sem hver virkjun gat að hámarki framleitt með vélbúnaði sínum, hvort sem framleiðslan í raun náði því hámarki eða ekki. Um orkugjald fór samkvæmt sérstakri mælingu og var gjaldið miðað við ákveðna fjárhæð á hverja megavattstund sem fór inn á flutningskerfið.

   Raforkuframleiðendur, þ. á m. stefnandi, greiddu því gjald fyrir innmötun á kerfið til 1. október 2007 samkvæmt þágildandi lögum og gjaldskrá. Eftir þann tíma og þar til hin umþrætta gjaldskrá nr. 43 tók gildi hinn 1. apríl 2022 greiddu framleiðendur raforku á hinn bóginn aðeins svonefnt afhendingargjald sem var ein og sama fjárhæðin, óháð stærð raforkuframleiðanda. Mælt er fyrir um afhendingargjaldið í 7. gr. gjaldskrárinnar. Samkvæmt ákvæðinu er afhendingargjaldið árlegt fastagjald sem hver viðskiptavinur greiðir fyrir hvern afhendingarstað, óháð því hve mikil orka og hve mikið afl er tekið út af kerfinu eða matað inn á hverjum stað. Það er því annars eðlis en gjald fyrir innmötun samkvæmt 4. gr. gjaldskrárinnar.

   Núgildandi ákvæði 12. gr. a raforkulaga var lögfest með 7. gr. laga nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum nr. 65/2003. Í frumvarpi að lögum nr. 19/2011 kemur fram í athugasemdum um ákvæði 7. gr. að gert sé ráð fyrir að litlar efnisbreytingar verði á gildandi ákvæði raforkulaga um gjaldskrá og vísað til greinargerðar með lögum nr. 65/2003 í þeim efnum og síðari lagabreytinga, sbr. 8. gr. laga nr. 89/2004, 2. gr. laga nr. 149/2004 og 4. gr. laga nr. 67/2008.

5. Í 1. mgr. 12. gr. þágildandi raforkulaga nr. 65/2003 var mælt fyrir um að flutningsfyrirtækinu bæri að setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk sem ákveðin væru af Orkustofnun. Þá var ákvæði í 1. tl. 3. mgr. 12. gr. ákvæðisins sem mælti fyrir um „að skilgreina [bæri] gjald fyrir tengingu við flutningskerfið og „gjald fyrir mötun“ og úttekt í hverjum tengipunkti flutningskerfisins. Sama gjaldskrá [skyldi] vera fyrir mötun í öllum tengipunktum flutningskerfisins […]“. Í 4. mgr. 12. gr. ákvæðisins var mælt fyrir um að stæðu væntanlegar tekjur vegna nýs viðskiptavinar ekki undir eðlilegum stofn- og rekstrarkostnaði væri heimilt að krefja hann um greiðslu viðbótarkostnaðar. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi að raforkulögum nr. 65/2003 var tekið fram að samkvæmt 1. tl. 3. mgr. skyldi gjaldskráin vera punktagjaldskrá, „þ.e. að taka skuli gjald fyrir „mötun“ og úttekt úr kerfinu“. Þá sagði einnig að sama gjaldskrá skyldi gilda fyrir „mötun“ í flutningskerfinu, óháð því hvar virkjun væri. Um 4. mgr. 12. gr. ákvæðisins sagði í frumvarpinu að kveðið væri á um að nýir viðskiptavinir, þ.e. bæði vinnslur og notendur, þyrftu að greiða kostnað vegna tengingar við kerfið ef tekjur vegna tengingar stæðu ekki undir eðlilegum stofn- og rekstrarkostnaði.

   Samkvæmt framansögðu verður ráðið að í upphaflegu ákvæði 12. gr. raforkulaga nr. 65/2003 hafi verið gert ráð fyrir því að flutningsfyrirtækið hefði m.a. heimild til gjaldtöku fyrir innmötun raforku til að standa straum af þjónustu sinni í samræmi við tekjumörk sem ákveðin væru af Orkustofnun.

6. Gjaldskrá fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu nr. 43 tók gildi 1. apríl 2022. Í grein 4.1 með fyrirsögninni „flutningsgjöld“ var tekið upp gjald fyrir innmötun, svokallað aflgjald, sem ekki hafði verið í fyrri gjaldskrám. Þá var í sömu grein mælt fyrir um gjald fyrir úttekt dreifiveitna og stórnotenda sem skiptist í afhendingargjald, aflgjald og orkugjald. Í grein 4.10 var tekið fram að aflgjald vegna innmötunar væri reiknað samkvæmt afmörkun í tengisamningi milli framleiðanda og Landsnets hf. fyrir hverja virkjun, enda endurspegli það fjárfestingu í flutningskerfinu.
7. Með aðalkröfu sinni krefst stefnandi þess að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að gera honum skylt að greiða aflgjald fyrir innmötun raforku á flutningskerfi Landsnets hf. eins og mælt var fyrir um gjaldskrá stefnda, Landsnets hf. nr. 43, sem tók gildi 1. apríl 2022. Telur stefnandi að núgildandi raforkulög geri aðeins ráð fyrir því að greiða beri gjald fyrir úttekt dreifiveitna og stórnotenda samkvæmt skýru orðalagi gildandi ákvæðis 1. mgr. 12. gr. a laganna. Telur stefnandi að aðrar gjaldskrárheimildir samkvæmt lagaákvæðinu lúti að kerfisþjónustu og töpum í flutningskerfinu, sbr. 8. mgr. 12. gr. a, og einnig heimild til að krefjast greiðslu ef tenging nýrra virkjana eða stórnotenda við flutningskerfi valdi auknum tilkostnaði, sbr. 10. mgr. í sama ákvæði, sbr. einnig 1. tl. 3. mgr. 9. gr. laganna.

   Stefndi, Landsnet hf., mótmælir túlkun stefnanda um skort á lagaheimild til að leggja aflgjald á stefnanda. Vísar stefndi til 2. mgr. 8. gr. raforkulaga þar sem fram komi að „virkjanir“ séu á meðal viðskiptavina flutningsfyrirtækisins og að engin ákvæði séu í lögunum um að félaginu sé skylt að veita virkjunum þjónustu án endurgjalds. Auk þess hafi það ekki verið ætlun löggjafans að koma í veg fyrir að virkjanir tækju þátt í kostnaði við rekstur flutningskerfisins. Bendir Landsnet hf. sérstaklega á að í frumvarpi að þágildandi lögum nr. 89/2004, um breytingu á raforkulögum nr. 65/2003, hafi verið gert ráð fyrir að „Allar virkjanir sem selja raforku á markað greiði til flutningskerfisins í samræmi við selda orku – án tillits til stærðar“. Telur stefndi að eldri lögskýringargögn gefi einnig til kynna að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að með lögum nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum nr. 65/2003, yrðu gerðar breytingar sem fælu í sér að virkjanir yrðu undanþegnar greiðslu gjalds fyrir þá þjónustu sem flutningskerfið veiti virkjunum og kæmust þannig hjá því að taka þátt í að greiða kostnað við rekstur kerfisins. Þá bendir stefndi á að innmötunargjaldið hafi verið innheimt á árunum 2005–2007 á grundvelli eldra þágildandi ákvæðis 4. mgr. 12. gr. raforkulaga sem lögfest var með lögum nr. 89/2004 en orðalag þess sé efnislega sambærilegt 1. mgr. 12. gr. a núgildandi laga. Telur stefnandi að þegar ákvæðin séu skoðuð í samhengi sé ljóst að löggjafinn byggi á því að gjaldskrá flutningsfyrirtækisins eigi að kveða á um gjaldtöku fyrir kostnað í tengslum við veitta þjónustu.

8. Eins og rakið er hér að framan hefur löggjafinn ákveðið að eitt fyrirtæki, Landsnet hf., skuli annast flutning raforku og kerfisstjórnun. Löggjafinn hefur einnig ákveðið með hliðsjón af þessu einkaréttarlega hlutverki félagsins að opinber aðili, Orkustofnun, hafi eftirlit með starfsemi þess og skuli setja félaginu tekjumörk eftir lögbundnum viðmiðunum og hafa eftirlit með gjaldskrá félagsins, sbr. 9. mgr. 12. gr. a, 24. gr. og 26. raforkulaga. Á grundvelli þeirra tekjumarka skuli félagið síðan setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar, sbr. 1. mgr. 12. gr. a í raforkulögum með síðari breytingum.

   Að mati dómsins er ljóst að hér er um að ræða gjaldtöku sem lýtur opinberu eftirliti Orkustofnunar. Það er því ekki undirorpið frjálsu mati Landsnets hf. að ákveða fyrirkomulag gjaldtöku fyrir veitta þjónustu. Þar sem gjaldtakan er háð opinberu eftirliti verður hún að mati dómsins að eiga sér skýra lagastoð. Er því hér um að ræða eins konar lögbundið þjónustugjald sem gera verður ákveðnar skýrleikakröfur til, auk þess sem slíkar heimildir verða almennt ekki skýrðar rúmt. Þjónustugjöld eru lögð á og innheimt af gjaldskyldum aðilum, sem í staðinn er veitt tiltekin þjónusta, og er ætlað að standa undir kostnaði við þá þjónustu sem gjaldandanum er veitt. Eigi gjald að standa undir heildarkostnaði af starfsemi verða lög að kveða skýrt á um hvaða kostnaðarliðum gjöldum er ætlað að mæta.

   Samkvæmt orðalagi 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga er miðað við að gjaldskrá flutningsfyrirtækisins sé tvíþætt og skuli gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda. Í ákvæðinu kemur ekki fram að gjaldskrá skuli einnig gilda fyrir innmötun raforku á flutningskerfið frá raforkuframleiðendum.

   Eins og fyrr segir byggir gjaldskráin á tekjumörkum samkvæmt 12. gr. laganna. Samkvæmt því ákvæði eru tekjumörk ákveðin annars vegar vegna flutnings á raforku til dreifiveitna og hins vegar til stórnotenda. Það er því ljóst að núgildandi ákvæði 12. gr. og 12. gr. a raforkulaga nr. 65/2003 með síðari breytingum gera ekki sérstaklega ráð fyrir innheimtu gjalds fyrir innmötun raforku á flutningskerfið í þeim búningi sem mælt var fyrir um gjaldskrá Landsnets hf. nr. 43.

   Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að allt til ársins 2007 var innheimt aflgjald fyrir innmötun í gjaldskrá Landsnets hf., en frá þeim tíma og þar til hin umþrætta gjaldskrá nr. 43 tók gildi var ekki innheimt aflgjald af virkjunum fyrir innmötun. Þá var með lagabreytingu sem gerð var á gjaldtökuákvæði 12. gr. raforkulaga með 7. gr. laga nr. 19/2011 einnig fellt brott ákvæði 5. mgr. 12. gr. raforkulaga sem mælt hafði fyrir um gjaldskrárheimild fyrir innmötun virkjana á flutningskerfið. Með vísan til alls þess er að framan greinir verður ekki talið að í núgildandi raforkulögum sé að finna lagaheimild fyrir innheimtu sérstaks aflgjalds vegna innmötunar raforku á flutningskerfið til þess að standa straum af kostnaði við flutning á raforku. Þá verður að mati dómsins ekki fallist á að önnur ákvæði laganna, sbr. 8. og 10. mgr. 12. gr. a, lögskýringargögn með frumvarpi að raforkulögum og síðari breytingum eða reglugerð nr. 1040/2005, veiti viðhlítandi stoð fyrir innheimtu gjalds fyrir innmötun. Loks verður ekki talið að raforkutilskipun nr. 2009/72/EB breyti þessari niðurstöðu. Er það niðurstaða dómsins að fallast beri á aðalkröfu stefnanda og koma því aðrar dómkröfur stefnanda ekki til frekari umfjöllunar.

   Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 þykir rétt að hver aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins. Jóhannes Karl Sveinsson lögmaður flutti málið af hálfu stefnanda, Landsvirkjunar. Pétur Örn Sverrisson lögmaður flutti málið af hálfu stefnda, Landsnets hf. Þorvaldur Hauksson lögmaður flutti málið af hálfu stefnda, Orkustofnunar. Ragnheiður Snorradóttir héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

   Dómur: Viðurkennt er að óheimilt sé að leggja á stefnanda, Landsvirkjun aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfi Landsnets hf. samkvæmt ákvæðum 4.1, 4.10 og 4.11 í gjaldskrá stefnda, Landsnets hf., fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu nr. 43, með gildistíma frá 1. apríl 2022, sem stefndi, Orkustofnun, féllst á með ákvörðun sinni hinn 14. desember 2021. Málskostnaður á milli aðila fellur niður.