Dómstólaleit

Mál þetta höfðar stefnandi til ógildingar á úrskurði matvælaráðuneytisins frá 27. janúar 2023. Þann 11. september 2022 barst ráðuneytinu kæra stefnanda á ákvörðun Fiskistofu frá 29. ágúst s.á. um að hafna umsókn hans, annars vegar um almennt veiðileyfi og hins vegar um úthlutun aflaheimilda í tilteknum fisktegundum fyrir fiskveiðiárið 2022/2023, á skipið Jón Bjarna BA 50. Á því var byggt í kæru að synjunin væri ólögmæt með vísan til þess að hlutdeildarsetning fiskistofna og fyrirkomulag við skiptingu veiðiheimilda stæðist ekki tilgreind ákvæði stjórnarskrár að virtum tilgreindum alþjóðlegum mannréttindasáttmálum og færi gegn áliti Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna 24. október 2007 í máli nr. 1306/2004. Í úrskurði ráðuneytisins, sem hér er krafist ógildingar á, var litið svo á að kæran væri send fyrir hönd félagsins Elliglapa ehf., sem var eigandi og útgerðaraðili skipsins. Kröfu félagsins um veiðileyfi var vísað frá ráðuneytinu þar sem skipið hafði þegar fengið veiðileyfi og jafnframt var staðfest synjun Fiskistofu á umsókn um úthlutun tilgreindra aflaheimilda til skipsins fyrir fiskveiðiárið 2022/2023.

Málsástæður og lagarök stefnanda fyrir dómkröfum sínum

Stefnandi telur að hin kærða ákvörðun Fiskistofu og staðfesting matvælaráðuneytisins á henni sé ólögmæt. Hlutdeildarsetning fiskistofna og tilfærsla á yfirráðum þeirra til einkaaðila sé ólögmæt og fari gegn grundvallarreglum 65. gr. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr., og 13. gr. laga nr. 97/1995.

Ákvörðunin feli einnig í sér brot gegn 26. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. álit Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna 24. október 2007 í máli nr. 1306/2004. Það mál hafi varðað kæru stefnanda og annars manns gegn Íslandi. Meirihluti nefndarinnar hafi birt bindandi álit um að lög um stjórn fiskveiða brytu gegn 26. gr. samningsins þar sem sá úthlutunarmáti sem lögin gerðu ráð fyrir fullnægði ekki kröfum um sanngirni. Þar sem veiðiheimildum væri úthlutað varanlega til upphaflegra rétthafa, andstætt hagsmunum stefnanda, væri ekki unnt að telja að kerfið væri byggt á sanngjörnum grundvelli. Mannréttindanefndin hafi átalið íslenska ríkið og mælt fyrir um úrbætur og einnig um skaðabætur handa stefnanda og meðkæranda.

Sömu atriði og íslenska ríkið hafi verið átalið fyrir séu enn fyrir hendi og leiði til þess að enn sé brotið gegn réttindum stefnanda með því að aflaheimildum sé úthlutað til ákveðinna manna, andstætt hagsmunum stefnanda sem aldrei hafi átt möguleika á því að hljóta sömu úthlutun á jafnræðisgrundvelli. Því sé brotið með sama hætti og í áliti Mannréttindanefndarinnar frá 2007 gegn jafnréttisákvæði samningsins. Þar af leiðandi sé brotið gegn samhljóða ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar, en túlka beri ákvæðið til samræmis við skuldbindingar Íslands samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum.

Nauðsynlegt hafi getað verið að takmarka veiðar til bráðabirgða við veiðileyfi til skipa sem haldið hafi verið til fiskveiða í ákveðinn tíma, til að forða fiskistofnum frá ofveiði meðan komið væri á fiskveiðistjórn sem hefði tryggt landsmönnum jafnan rétt til að nýta hina takmörkuðu auðlind, en löggjafinn hafi valið að festa fyrirkomulagið í sessi með hróplegri mismunun fyrir borgarana. Það sé alkunna að þessi löggjöf hafi fært hópi manna og lögaðila mikil auðæfi sem þeir sitji einir að í krafti tilviljunarkenndra sérréttinda. Stefnanda hafi aftur á móti verið synjað um veiðileyfi.

Með núgildandi lögum um stjórn fiskveiða og framkvæmd þeirra sé tilteknum borgurum landsins á ómálefnalegan og stórfelldan hátt hyglað á kostnað annarra og atvinnufrelsi hinna síðarnefndu um leið skert. Þetta sé óþolandi ranglæti sem brjóti gegn grundvallarreglum stjórnskipunar Íslands um jafnrétti og atvinnufrelsi samkvæmt 65. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Synjun Fiskistofu sé ólögmæt þar sem hún sé reist á lagaákvæðum sem séu andstæð fyrrgreindum ákvæðum stjórnarskrár. Stefnanda sé nauðsyn á að fá synjuninni hnekkt með dómi til þess að umsókn hans um veiðileyfi frá 10. júní 2022 fái réttláta og lögmæta meðferð í matvælaráðuneytinu.

Kröfu um málskostnað styðji stefnandi við 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

Málsástæður og lagarök stefnda fyrir kröfu um frávísun

Stefnandi telji að úrskurður ráðuneytisins sé ólögmætur á sömu forsendum og hann hafi byggt á við meðferð kærumálsins. Stefndi hafni þeim málatilbúnaði í heild sinni.

Við meðferð kærumálsins hafi ráðuneytið aflað umsagnar Fiskistofu, sem talið hafi að stefnanda skorti lögvarða hagsmuni í málinu þar sem hann væri hvorki eigandi né útgerðaraðili skipsins. Það væri Elliglöp ehf., sem eignast hefði skipið 17. febrúar 2021 og m.a. haldið því til grásleppu- og strandveiða árin 2021 og 2022. Fiskistofa hafi einnig bent á að fiskiskipið hafi verið með gilt leyfi til veiða í atvinnuskyni með krókaflamarki frá og með 9. mars 2021 og þegar af þeirri ástæðu hefði stefnandi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn um umsókn um slíkt veiðileyfi. Þá hafi Fiskistofa vísað til þess að þar sem heildarafli væri takmarkaður væru veiðiheimildir bundnar við fiskiskip, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, og að stefnandi hefði ekki sýnt fram á að skipið uppfyllti skilyrði til að fá úthlutað veiðiheimildum eins og krafist hefði verið.

Í úrskurði ráðuneytisins sé sérstaklega tekið fram að eigandi og útgerðaraðili skipsins sé Elliglöp ehf. og að úrskurðurinn sé miðaður við að kæran hafi verið send fyrir hönd félagsins. Ráðuneytið hafi talið, með hliðsjón af því að skipið Jón Bjarni BA-50 hefði haft leyfi til veiða í atvinnuskyni með krókaflamarki þegar umsókn barst, að félagið hefði ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um kröfu um veiðileyfi fyrir skipið og hafi því vísað þeirri kröfu frá. Ráðuneytið hafi jafnframt fallist á það með Fiskistofu að skipið uppfyllti ekki skilyrði til að fá úthlutað aflaheimildum í þeim tegundum sem krafist var, enda hefði skipið enga aflahlutdeild haft á fiskveiðiárinu 2022/2023 og ekki heldur á árunum þar á undan.

Stefnan sé í nafni stefnanda, Erlings S. Haraldssonar, en hann hafi, eins og fram komi í úrskurði ráðuneytisins, ekki átt aðild að kærumálinu heldur félagið Elliglöp ehf., sem hafi verið eigandi og útgerðaraðili skipsins Jóns Bjarna BA-50 (6650). Þar af leiðandi verði ekki ráðið hvaða lögvörðu hagsmuni stefnandi telji sig hafa af úrlausn málsins. Engu breyti þótt félagið sé í eigu stefnanda, eins og fram komi í stefnu málsins.

Ekki verði hjá því komist að vísa málinu frá dómi þar sem ekki verði ráðið af stefnu á hvaða grunni stefnandi reisi aðild sína og á hverju þeir lögvörðu hagsmunir sem hann telji sig hafa af úrlausn málsins byggist. Stefnan fullnægi þannig ekki áskilnaði réttarfarslaga, hvorki um lögvarða hagsmuni né skýran málatilbúnað, sbr. meginreglu 1. og 2. mgr. 25. gr. og 1. mgr. 80. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Með vísan til framangreinds eigi að vísa málinu frá dómi.

Til stuðnings kröfum stefnda um málskostnað sé í öllum tilvikum vísað til XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Við málflutning um frávísunarkröfuna var áréttað af hálfu lögmanns stefnda að stefnanda skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Bæði vegna þess að stefnandi hefði ekki verið aðili að stjórnsýslumálinu og vegna þess að fiskveiðiárið sem umsókn um og synjun á úthlutun á aflaheimildum varðaði væri liðið.

Málsástæður stefnanda til stuðnings kröfu um að frávísunarkröfu verið hafnað

Við málflutning um frávísunarkröfuna áréttaði lögmaður stefnanda það sem fram kemur í stefnu, að stefnandi sé eigandi félagsins sem eigi og geri út fiskiskipið. Því hefði hann átt lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins þó að félagið teldist formlegur aðili þess. Aðild hans að dómsmálinu væri nægilega skýrð, en aðildarskortur gæti auk þess ekki leitt til frávísunar heldur aðeins sýknu. Þá hefði stefnandi sjálfur átt aðild að málinu sem leiddi til þess álits Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna sem byggt væri á í málinu og ætti einnig vegna þess beinna og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins.

Þá lagði lögmaður stefnanda áherslu á að réttur hans til þess að fá skorið úr ágreiningi um lögmæti ákvarðana stjórnvalda væri stjórnarskrárvarinn og einnig réttur hans til aðgengis að dómstólum. Ef málinu yrði vísað frá dómi vegna þess að lögvarðir hagsmunir væru ekki fyrir hendi eftir lok fiskveiðiársins fælist í því hindrun á því aðgengi að dómstólum sem borgurum væri tryggt í stjórnarskrá.

Niðurstaða

Óumdeilt er að fiskiskipið Jón Bjarni BA-50 er í eigu félagsins Elliglapa ehf. og að það félag var aðili að kærumálinu sem lauk með þeim úrskurði ráðuneytisins frá 27. janúar 2023 sem krafist er í máli þessu ógildingar á. Þá er og óumdeilt að stefnandi er eigandi alls hlutafjár í félaginu og stjórnarformaður þess. Að því virtu og því að þessara tengsla er getið í stefnu verður aðild stefnanda að málinu ekki talin vanreifuð svo frávísun varði.

Í kærumálinu voru til úrlausnar kröfur félagsins um að felldar yrðu úr gildi tvær ákvarðanir Fiskistofu frá 29. ágúst 2022. Annars vegar ákvörðun um að hafna kröfu félagsins um almennt veiðileyfi fyrir fiskiskipið Jón Bjarna BA-50 og hins vegar ákvörðun um að hafna kröfu félagsins um úthlutun aflaheimilda í tilgreindum fisktegundum fyrir fiskveiðiárið 2022/2023.

Óumdeilt er að skipið Jón Bjarni BA-50 hafði þegar fengið leyfi til veiða í atvinnuskyni með krókaflamarki þegar umsókn barst Fiskistofu um slíkt veiðileyfi og var það enn í fullu gildi þegar hinn umdeildi úrskurður ráðuneytisins gekk. Var kröfunni þegar af þeirri ástæðu vísað frá ráðuneytinu í úrskurðinum og er því ekki haldið fram af hálfu stefnanda að leyfið hafi frá þeim tíma verið fellt úr gildi.

Að því er varðar synjun um úthlutun tiltekinna aflaheimilda til félagsins fyrir skipið Jón Bjarna BA-50 á fiskveiðiárinu 2022/2023 er ljóst að tímabilið sem umsókn félagsins og synjun stjórnvalda snerust um er löngu liðið, en fiskveiðitímabilinu 2022/2023 var þegar lokið er málið var höfðað þann 18. desember 2023.

Dómstólar eiga almennt úrskurðarvald um gildi stjórnvaldsákvarðana, en sú meginregla hefur verið leidd af 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem mælir fyrir um að dómendur skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Rétt til að fá skorið úr ágreiningi um lögmæti ákvarðana og athafna stjórnvalda leiðir jafnframt af þeirri almennu reglu sem lögfest er í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. stjórnarskipunarlög nr. 97/1995, að öllum beri réttur til að fá úrlausn dómstóls um réttindi sín og skyldur. Í greinargerð með frumvarpi að þeim stjórnarskipunarlögum segir að það teljist ekki andstætt rétti til aðgangs að dómstólum samkvæmt 1. mgr. 70. gr. að reglur séu settar í réttarfarslöggjöf um að maður þurfi sjálfur að hafa hagsmuni af því að fá leyst úr máli til að geta lagt það fyrir dómstóla.

Sú vernd sem framangreind ákvæði veita rétti manns til að fá úrlausn dómstóla um lögmæti stjórnvaldsákvörðunar er meðal annars háð grunnreglu einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 sem mælir fyrir um að dómstólar verði ekki krafðir álits um lögfræðileg efni eða hvort tiltekið atvik hafi gerst nema að því leyti sem er nauðsynlegt til úrlausnar um ákveðna kröfu í dómsmáli. Því verður úrlausn máls að hafa raunhæft gildi eða þýðingu fyrir hagsmuni aðila máls og þeir hagsmunir teljast lögvarðir ef þeir tengjast þeim réttarreglum eða réttindum og skyldum sem eru hluti af sakarefninu.

Svo sem að framan greinir varðar úrskurður ráðuneytisins almennt veiðileyfi fyrir skipið, sem þegar hafði verið veitt og ekkert bendir til að hafi verið afturkallað, og kröfur um tilteknar veiðiheimildir á fiskveiðitímabilinu 2022/2023, en það tímabil var þegar liðið þegar mál þetta var höfðað. Að því tímabili liðnu verður ekki séð að stefnandi hafi lögvarða hagsmuni af því að úrskurðurinn verði felldur úr gildi með dómi, en ekki eru í málinu hafðar uppi neinar fjárkröfur eða krafa um viðurkenningu á bótaskyldu vegna niðurstöðu stjórnvalda. Stefnandi verður því ekki talinn eiga lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um kröfu sína um ógildingu á umræddum úrskurði matvælaráðuneytisins, sbr. hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 3/2014. Að framangreindu virtu uppfyllir málsókn stefnanda ekki skilyrði grunnreglu einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni og 1. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

Verður því fallist á kröfu stefnda og málinu verður vísað frá dómi. Eftir 2. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað sem stillt verður í hóf að kröfu hans og ákveðinn 150.000 krónur.

Kristrún Kristinsdóttir héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá dómi.

Varnaraðili, Erlingur S. Haraldsson, greiði sóknaraðila, íslenska ríkinu, 150.000 krónur í málskostnað.

Kristrún Kristinsdóttir